支出监管：嵌入预算管理流程——北京专员办支出监管转型纪实

重构监管目标在北京专员办，支出监管方式的转变，开始于去年初。2011年调入北京专员办二处工作的干部李海峰对此有着深刻的感受：从那时开始，二处的每个干部从早晨上班进入办公室伊始，不再像以前那样：不是在准

重构监管目标

在北京专员办，支出监管方式的转变，开始于去年初。2011年调入北京专员办二处工作的干部李海峰对此有着深刻的感受：从那时开始，二处的每个干部从早晨上班进入办公室伊始，不再像以前那样：不是在准备检查，就是准备去检查。而是都有自己固定的工作：看台账系统、查阅各种数据资料等。

分管二处工作的北京专员办副专员、纪检组长江乐森强调：“最大的变化，是在原来监管目标的基础上，重构和拓展了监管目标。”他对此进行了详细的解释：

第一是优化配置。以前，是以财政资金的“三性”（规范、安全、有效性）为主的。“但是，如果没有资源的优化配置，即将财政资金用在最急需、最能体现国家意志和决策的地方，也就谈不上‘三性’了。”江乐森说。

“实际上，这也就是我们常说的‘切蛋糕’。财政资金配置的原则，一个是是否符合中央规定，另一个是是否具备条件。”他举了一个例子：去年，他们在检查调研北京市某区一个项目时发现，这个项目不具备实施条件，于是，坚决取消了该项目。“否则，就是资源错配，是浪费！”

第二是防控风险。转移支付资金监管应主动揭示资金运行风险并采取有效措施进行防控，向强化事前风险防范和事中风险控制转变。

第三是完善政策。监管工作应提高站位，从国家治理的高度分析研究转移支付中深层次、实质性问题，促进财政转移支付政策的不断完善。

目标确定后，监管方向和具体措施就清晰了。

实施分类监管

中央转移支付资金具有类型多、金额大、对象广、链条长、分布散的特点，北京专员办在掌握转移支付总体情况的基础上，按照资金特点和管理要求，对转移支付资金进行合理划分。

一是按资金性质分为资本性支出和补偿性支出。资本性支出主要是经济建设类资金，重点关注可研性分析、概预算编制、项目执行、财务核算等；补偿性支出主要是社会保障、农业类资金，主要关注申报数据真实性、分配标准、资金管理使用等。

“资本性支出和补偿性支出就像会计理论中的资产负债表和损益表一样。”李海峰打了一个形象的比方：资本性支出比较集中、金额大、周期长（使用周期一般在一年以上）；而补偿性支出周期短（一次性支出）。

二是按补助方式分为前端补助和后端补助。前端补助项目主要进行前置审核把关，强化事前防控；后端补助项目，重点跟踪项目建设，注重资金绩效分析。

为了让记者便于理解，李海峰给记者举了一个具体的事例：对于金太阳示范工程专项资金的监管。

按照2009年财政部出台的《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》，该项目属于前端补助，因此要重点审核项目的立项申报情况，关注项目是否符合管理办法规定的各种条件，是否符合财政政策支持范围。

2013年财政部出台了分布式光伏发电按照电量补贴政策，项目因此而变为后端补助，相应关注重点转变为项目的实施落实情况和经济效益、社会效益分析。北京专员办根据掌握的大量数据，对前端补助和后端补助政策进行比较研究，评估政策效果，及时向财政部相关司局进行反馈，促进了金太阳示范工程的可持续发展。

“我们理应当好财政部相关司局的‘千里眼’和‘顺风耳’，为提高司局出台政策的准确性出一份力。”亲身参与了这一项目监管的李海峰认为，这是专员办应尽的职责。

三是按重要程度分为重大项目和一般项目。重大项目实施专人监管，动态跟踪了解；一般项目以非现场监管为主，重点是扩大监管覆盖面。去年，针对中央文化发展专项资金，北京专员办在日常跟踪专项资金的基础上，选择7家专项资金在1500万元以上的项目单位落实专人监管，促进地方部门和项目单位更加重视中央专项资金管理使用，确保了中央专项按既定目标推进。

强化关键节点控制

从去年开始，根据实践经验，北京专员办在支出监管中大力强化关键节点控制，突出重点领域、重点项目，主要从以下环节入手加强中央财政转移支付资金监管：

对项目立项和资金申报环节加强前置把关。针对授权参与审核事项，对申报材料的真实性与合规性进行审核，审核意见作为业务司局决策要素，夯实中央专项资金分配基础。针对授权日常监管事项，选择重点项目，对单位资质可靠性、申报材料完整性、论证流程合规性等进行抽查。

在资金再分配和拨付环节加强非现场监管。利用“专项转移支付台账系统”，日常归纳整理中央专项转移支付资金在拨付时限、拨付对象、资金配套、会计核算等方面的具体要求。督促地方财政提高预算分解下达的及时性和完整性，避免出现资金滞留、不足额配套地方资金等情况。

在此基础上，北京专员办还强化信息化平台决策分析功能，利用台账系统决策分析功能，机动设置数据查询及筛选条件，有侧重地加大对经建、社保、农业、教育、科技、企业等重大项目的动态跟踪，监控专项资金流向。

“这个系统是北京专员办首创，从系统上线运行开始，我们的手头就不留存资料，业务管理岗位都在这里留下痕迹。”李海峰介绍说。

在项目建设和资金使用环节加强过程监控。重点审核项目实施条件和实施能力，实地核查项目的完成情况、财务管理等事项，防范虚报投资规模、虚构工程进度、随意变更项目、自筹资金不到位、财务核算混乱等问题，促使地方部门和项目单位更加重视中央专项转移支付资金的管理和使用。

在项目验收和政策落实环节加强绩效评价。选择环保、医疗、教育、文化、农业、保障房等重大民生项目，通过绩效调研、绩效评估、专项检查等形式，对政策执行效果、项目实施和资金使用情况进行绩效评价，推动预算绩效管理，提高中央专项资金预算安排的科学性和合理性。

提高监管质效

为了切实提高监管质效，北京专员办在促进现场监管与非现场监管的有机结合上下了大力气，从而进一步提高了转移支付资金非现场监管能力，切实扩大监管覆盖面。

在非现场监管方面，综合运用定期报送资料、项目约谈反馈、部门联合论证、制度宣传培训等监管手段。依托“转移支付管理信息系统”，按照转移支付资金基础要素和监管重点，查看资金流向并加大跟踪分析，有侧重地加大对重大项目的动态跟踪。

同时，主动了解业务司局关注点，强化与地方财政部门的日常沟通，及时传递反映项目建设、资金运行、政策执行、监管情况等关键信息，为现场监管奠定基础。

在今年7月份，北京专员办和北京市财政局建立了资料报表定期报送制度、财政日常联合监管制度、财政监管联席会议制度等三项联合监管工作制度，对中央专项转移支付资金预算执行情况进行有效监管。两个月的实践证明，此举效果非常明显，真正实现了“双赢”。

在现场监管过程中，北京专员办兼顾“集中力量抓重点”和“避免监管盲区”要求，开展两类现场监管：一类是日常式现场监管，即日常根据非现场监管线索，结合重大项目动态跟踪要求，实施“短平快式”核查调研，随发现、随跟进、随整改。另一类是专项式现场监管，即年度根据财政部工作计划和专员办工作要点，按项目、按区县或按条块开展较大规模的专项监管。

为了切实提高监管质效，北京专员办根据多年的实践，大力完善了机制支撑。

首先是建立科学规范的监管流程。在明确监管授权、细化监管规定的基础上，修订完善转移支付资金监管规程，进一步梳理岗位职责，制定操作办法，通过制度约束和风险控制，有效规范监管行为，压缩监管自由裁量空间，提升转移支付资金监管工作质量。

其次是建立监管成果利用机制。对日常监管发现的重要情况及时向财政部反馈，促进业务司局及时调整资金投入方向、改进财政支持方式、完善财政政策，提升资金使用效益，提高中央转移支付资金预算的科学性和合理性。

“将近两年的实践证明，我们走的这条路是行之有效的，我们会一直坚持下去！”展望未来，江乐森充满信心。