沪渝房地产税改革试点及其启示

自2011年以来，重庆和上海率先开启房地产试点改革，所涉及的税种严格意义上是房地产税或不动产税。在我国现阶段多种因素制约之下，这一改革是在全国人大审批通过、授权国务院制定实施办法的“房产税”框架下启动

自2011年以来，重庆和上海率先开启房地产试点改革，所涉及的税种严格意义上是房地产税或不动产税。在我国现阶段多种因素制约之下，这一改革是在全国人大审批通过、授权国务院制定实施办法的“房产税”框架下启动的试点，引入了两个实质性的新机制：一是把房产税覆盖面扩大到一部分消费住房；二是要作一定形式的税基规范，确立房产评估值概念并为未来发展其方法作了铺垫。虽两市试点方案细则不尽相同，但都包含着向较标准的“房地产税”(不动产税)靠拢的取向。

两地试点改革的特色和改革成效

从课税对象上看，沪版课税对象主要为“增量房”——本地居民新购二套及以上住房、外地居民新购住房，对存量住宅不征税，政策目标为遏制投机炒房行为，稳定房价；渝版课税对象主要为存量独栋别墅、新购高档住宅，相当于对豪宅征收特别税，政策目标为适当抑制高端住宅消费，调节收入分配。从税率来看，上海为比例税率0.6%，但是有70%的评估率，有效税率为0.42%；重庆为0.5%-1.2%的累进税率。从计税依据上看，两者目前都是按照交易价而不是评估价来计征。从免税面积上看，上海按照人均面积60平方米免税；重庆存量别墅按每户180平方米、新购高档住宅按每户100平方米两个标准免税。

房产税“试点”基本意图是在改进调控中推进制度建设，在存在激烈争议和明显阻力的情况下，以“先行先试”切入实际改革过程，积累必要的经验并寻求逐渐凝聚共识。两地的方案都有“柔性切入”的考虑，力度上有意收敛而求减少对社会生活的震动，重在先搭建基本制度框架。但即使如此，都可观察到对商品房市场上高端成交量和价位的沉稳化影响。在两地试点中，上海是只正面涉及增量，重庆除增量外只是针对存量里面的最高端产品，即所谓的花园洋房、独立别墅，才有房产税的调节，而且还规定了180平方米的起征点。这样“柔性切入”之后，已经看到一段时间内两地高端房地产市场上的价位有趋于平稳的表现，这就是调节效应的表现。而且这种制度变量还影响了人们的心理预期，预期上的影响在未来会与改革进程互动而有更多的体现。

两地试点刚启动不久就曾有一些观点认为两地房产税试点成效不足：一个观点是税收收入增加很少；另一个观点是说没有看到房价急速下跌，“动静不大”。应当指出，这些都是非常表面化的认识。住房保有环节上的税是按年征收的，在接近年底时才好判断年度收入；在试点初期是低力度“柔性切入”的，需若干年后渐进改革基本到位时才能大体看清收入的可能规模。在上海、重庆这样的大城市，房产税改革试点最重要的任务，一定意义上还不是筹集收入，而是要为调节经济和社会生活在制度建设方面“破冰、试水”，但未来的财源支柱属性将会逐渐显现。

另外，房价并不会因为局部试点应声而落。这样一个税制并不可能改变中国现在实际城镇化水平还不到40%以后要一路走高到70%-80%才能相对稳定的历史过程中，中心区域不动产价格的上扬曲线的大模样。其实没有任何力量能改变这一上扬曲线的基本模样。但是，有了这个税以后，它会使曲线的斜率降低，发展的过程更平稳，减少泡沫，不易频繁大起大落而造成对社会生活的负面冲击。改革初期，重庆和上海的高端不动产成交量都出现明显下降，价格趋稳，这就是很明显的正面效应，是试点已体现的实践验证作用。同时，还应注意，在上海，管理部门多年想追求的一些不动产配置方面的调节目标，这次发现通过税制的具体设计，取得了很好的实际调节效果：比如在上海管理部门多年苦恼的问题就是大家都愿意在城市中心区购置不动产，“宁要浦西一张床，不要浦东一套房”，而上海房产税试点方案里有一个很小的差别化杠杆——中心区域的税率是0.6%，周边区域的税率是0.4%，就是这一微小的差异，可以把许多买主引流到周边区域，产生了过去多年求之不得的土地利用格局优化效果。

从中国“渐进改革”的“路径依赖”视角不难理解，房产税调节的效果在启动初期不会太明显，因为太明显对民众生活的影响和社会震动就比较大。从上海、重庆的试点来看，都是一开始有意从相对平缓的角度切入，但是从长远来看，这一改革的影响和正面效应是完全可以期待的。十八届三中全会《决定》明确要求“加快房地产税立法并适时推进改革”，是在两地试点之后对于此项改革的全局进展给出的指导思路，两地试点所形成的实践层面探索经验，将成为“加快立法”的弥足珍贵的本土经验依据和政策方案设计、政策优化的支撑信息源之一。

两地试点改革初步经验之上的启示

各方面对开征房产税的争议激烈，决策层当然必须慎之又慎，但“加快房地产税立法并适时推进改革”的方向已明。改革路径方面，应在总结经验的基础上，通盘考虑立法中确立何种房地产保有环节的税制框架。具体而言，我国房地产税改革应注意把握如下要领：

一是我国住房保有环节的税收不能简单套用美国的普遍征收模式。中国在可以预见的很长时期内，必须要坚持住房保有环节税收只是调节高端，否则房产税改革的阻力就会大到无法进行。我们应该尽可能把立法和决策当局关于未来改革的一些基本考虑做出必要的信息披露，给社会大众（包括公职人员）吃定心丸：房地产税制度调节是重点针对改革开放中间先富起来的有豪宅、有多套房的高端人群，按照“抽肥补瘦”的原则所作的合理调节；需要明确的是，每个家庭可以认定的第一套住房，或者家庭人均一定标准之下所谓第一单位的住房面积，是不为这个税所触动的，即应给予免税处理的。建议不管家庭富裕程度如何，独立别墅除外，对第一套房都不征收房产税，即使第一套房是300平方米的豪华公寓，也给予免税，有利于使这一税制框架在中国顺利成型。至于按“人均面积”的操作思路，无论是社科院报告提出的人均40平方米，还是提高到60平方米、80平方米，都存在一个网上“假设情境”提出的问题：假设一家三口，每人40平方米，一套房刚好120平方米不交税。但孩子不幸去世，三口人变成两口人，正当两位老人悲痛欲绝时，税务人员通知，你们家的情况已经变化了，需要交纳房产税。

上述假设给我们的启示就是，确实还有某些特殊情况和“人情”因素，出于这一考虑，我国的房产税设计可能需要放宽一些。如果第一套房不征税，第二套房也可以税率从低。就中国现在的普遍情况来看，第二套房征收税率从低具有一定合理性和可行性。但对于第三套、第四套，甚至更多套的房子，就不必给予税收优惠了，应该一丝不苟征收。

二是管理部门应该更开明地披露相关信息。为化解阻力、淡化抵触情绪，首先管理部门应该更开明，比如适当披露已搞了多年的物业税试点模拟“空转”的相关信息，让公众了解大体情况后，有些反对意见和形成心理恐惧的“流言压力”会不攻自破。

三是要允许和鼓励不同利益诉求都做出意见表达。要鼓励不同利益诉求都做出意见表达，理性讨论非常必要。中国主要城市的房地产税改革推进的时间表在立法推进到“见眉目”的阶段才好讨论，关键是先认清改革的逻辑，凝聚和增加共识，排除原来的一些诘难与怀疑。要理性地回应反对意见，尊重不同角度的诉求，承认所有社会阶层的诉求都有充分表达的必要性，按照“共和”的精神使博弈过程理性化，从而寻求方案上尽可能实现优化。

四是学习借鉴美国“进步时代”的进步历程。十八届三中全会关于全面改革的决定公布后，我们正处于要在2020年改革部署取得“决定性成果”的极其重要的历史关口，我们应该学习借鉴美国“进步时代”的演进历程。1880-1920年进步时代的美国，最典型的制度演进特征是他们并没有正面设计和推行政治体制改革，但从起初的混沌状态到崛起为世界头号强国的这至关重要的40几年历程中间，美国在矛盾凸显中和问题导向下于多方面的博弈之中终于建立了现代意义的税制、现代意义的预算制度、现代意义的公众意愿表达机制，在媒体和公众批评中完善法治建设，把政府行为规范化制度化。综合上述因素，美国在进步时代基本上解决了走向现代法治、支撑长期繁荣和可持续发展的基石性制度建设问题。在中国出于多种制约还必须把经济改革作为重点而无法正面设计“政治体制改革”全套方案的情况下，我们可以抓紧时间，从各方面都很难拒绝的“加强管理”角度切入，尽力通过公共财政建设、税制建设，提高预算的透明度、完整性，以及提高公众参与度等等，推动法治建设，加强权力监督，优化公共资源配置机制，取得实质性深化改革的结果。在走向现代化中国的过程中，包括房地产税改革这类“硬骨头”事项的税制改革，意义非常重大。在这个历程中，税制绝不会是万能的，但不能因为税制不是万能的就低估它的作用，走向现代国家、现代社会的现代治理，没有税制建设和改革又是万万不能的。