难忘第二步“利改税”——纪念国营企业第二步“利改税”和工商税制改革30周年

1984年，根据党的十一届三中全会确定的经济体制改革的方针，经过近6年的调查研究和试点等准备工作，中国实施了改革开放以后的第一次大规模的税制改革——国营企业第二步“利改税”（即将国营企业上缴利润制度改

1984年，根据党的十一届三中全会确定的经济体制改革的方针，经过近6年的调查研究和试点等准备工作，中国实施了改革开放以后的第一次大规模的税制改革——国营企业第二步“利改税”（即将国营企业上缴利润制度改为所得税制度）和工商税制改革：

5月15日，国务院向第六届全国人民代表大会第二次会议提交的《政府工作报告》中提出，从当年第四季度开始实行“利改税”的第二步改革，会议批准了上述报告。

6月22日至7月7日，全国“利改税”第二步改革工作会议在北京召开，中共中央、国务院多位领导同志先后出席会议，听取会议情况汇报，并作出重要的指示。

8月10日，财政部向国务院报送《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》。

9月7日，国务院向全国人民代表大会常务委员会提交《关于提请授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）的议案》。9月18日，第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例（草案）试行的决定》，授权国务院在实施国营企业“利改税”和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。

同日，国务院据此发出通知，批准财政部当年8月10日报送的关于国营企业“利改税”的两个文件，并将其转发各省、自治区、直辖市和国务院各部门执行。国务院在通知中指出：国营企业“利改税”第二步改革是城市经济体制改革的一个重要组成部分。通过这次改革，把国家与企业的分配关系用税的形式固定下来，较好地解决企业吃国家“大锅饭”的问题，为落实企业自主权提供了必要条件，使企业逐步做到“独立经营，自负盈亏”，调动企业和职工的积极性。可以预料，这对于理顺经济，搞活经济，推动城市经济体制改革，提高社会经济效益，必将发挥重大作用。

同日，国务院发布《中华人民共和国产品税条例（草案）》、《中华人民共和国增值税条例（草案）》、《中华人民共和国盐税条例（草案）》、《中华人民共和国营业税条例（草案）》、《中华人民共和国资源税条例（草案）》、《中华人民共和国国营企业所得税条例（草案）》和《国营企业调节税征收办法》，上述税收法规均自当年10月1日起试行。

这次税制改革确定的其他税种，包括城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税和土地使用税，在1985年至1988年期间陆续开征，国务院为此先后发布《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》、《中华人民共和国房产税暂行条例》、《中华人民共和国车船使用税暂行条例》、《中华人民共和国印花税暂行条例》和《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》。

初步归纳，这次税制改革的主要成效至少表现在下列五方面：

第一，重新建立了多种税、多环节征收的复合税制体系，初步适应了中国城市经济体制改革起步以后的经济状况，税收深入社会再生产的绝大部分环节，可以对社会生产和生活实施较为广泛的、有效的调节。

第二，通过推行“利改税”，建立了国营企业所得税制度，突破新中国成立30多年来国营企业只能向国家上缴利润而不能缴纳所得税的禁区，促使国营企业向着独立的商品生产者、经营者的方向迈出了重要的一步，配合了国营企业管理体制的改革。

第三，货物和劳务税发挥了重要的经济杠杆作用。实行增值税，有利于避免商品流通环节中重复征税，促进专业化协作生产；调整税目、税率，有利于适当调节企业的利润水平，在一定程度上缓解某些由于价格不合理而引起的矛盾。

第四，地方税得到恢复和加强，不仅有利于加强地方财政，也有利于国家税收制度的完善和加强中央财政。

第五，税收的职能作用得到了较为充分的发挥：税收收入逐年持续快速增长，宏观调控能力增强，对于贯彻国家的经济政策，调节生产、分配和消费，起到了积极的促进作用，同时成为国家监督和引导微观经济活动的有力手段。

总之，新税制的建立，从理论上、实践上突破了长期以来封闭型税制的约束，转向开放型税制；突破了统收统支的财力分配的关系，重新确立了国家与企业的分配关系；突破了以往税制改革片面强调简化税制的框架，注重多环节、多层次和多方面地发挥税收的经济杠杆作用，复合税制逐步完善。这些突破使中国的税制建设开始进入健康发展的新轨道，与国家经济体制、财政体制改革的总体进程协调一致，并为下一步的税制改革打下了重要的基础。

同时，由于认识的局限和多种因素的制约，这次税制改革也难免存在一些不足：一是国家与国营企业分配关系改革的理论研究与实践不足，税收、利润概念不清，因而提出了“以税挤利”、“以税代利”之类的主张，制定了很高的国营企业所得税税率，并对部分大中型国营企业缴纳企业所得税以后的利润加征调节税；二是为了保证财政收入，许多税种、特别是国营企业所得税的税基比较严，税率很高，导致法定税负过重，不利于企业发展，在执行中不得不采取大量减税、免税措施甚至承包制以缓解矛盾。所幸的是，这些问题在1994年以后的税制改革中已经逐步解决。

（作者为中国财税法学研究会副会长）