理顺变“卖地”生财为“养地”生财的机制链条——访财政部科研所研究员梁季

近期，全国首次针对土地出让金的大范围审计正在展开。新华社梳理自2009年至2013年有关权威部门公布的数据显示，5年间,国有土地出让金支出总额达13.49万亿元,其中征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设

近期，全国首次针对土地出让金的大范围审计正在展开。新华社梳理自2009年至2013年有关权威部门公布的数据显示，5年间,国有土地出让金支出总额达13.49万亿元,其中征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设三项占比超过八成。很多人把土地出让收入根源归于中央与地方财权和事权的不匹配，地方事情过多，财力过小才导致地方千方百计地去从土地出让金中获取地方发展的资金，那么，这个问题产生的机制原因在哪里？财政部科研所研究员梁季在接受记者采访时给出了分析。

她认为，土地出让收入规模大幅增长恰恰是快速城镇化过程中土地资源要素市场化配置的结果，反映了我国土地资源愈发稀缺的局面。总体而言，我国土地所有权归国有，国有土地使用权转移收入归政府所有从制度安排上没有问题。当然，不可否认的是，在现实运行中出现了相关利益主体行为扭曲。这主要表现在：在地方政府发展经济冲动和竞争压力下，工商业地价悬殊极大，国有土地出让金收入主要来源于商业和居住用地；征地和拆迁补偿成本占比越来越高，从2008年的36.4%上升至2013年的53.5%，而城市建设占比从2008年下降至2013年的9.7%。我国快速城镇化进程导致基础设施投资性支出投入压力巨大，无论从税收规模的有限性和资本性支出受益跨期特点，当期税收不应该也没有能力承担基础设施投资支出，按照国际惯例，这部分投资支出往往通过债务收入予以弥补。由于目前我国国有土地租用期限为70年，这意味着国有土地出让收入也为70年的收入，从收支的匹配性角度看，以土地出让收入作为快速城镇化基础设施的资金来源无可厚非。当前现实的问题在于：由于地方政府间经济竞争，导致工业用地价极低甚至零地价，再叠加地方政府不允许自主发债，这意味着城镇化进程中所有用地基础设施投入的资金压力主要集中累压于商业和居住类土地土地出让金以及通过政府融资平台以土地作为抵押物的非规范债务方面。在国有土地使用权转移基本制度实行市场化改革而相关财税配套改革措施未及时到位（不允许自主发债、土地出让收入未纳入预算内管理，房地产保有环节税收制度缺失，未来从房地产中合法获取收入无望）的情况下，地方政府有压力、有冲动最大化当期利益，相应衍生、凸显出一系列的“土地收入”负面现象。

在中国实现赶超战略、地方政府负有发展经济职责、经济转轨以及快速城镇化过程中，中国政府的事权范围比任何国家的都要大很多，地方政府事权尤其如此，尽管存在中央与地方事权划分不清晰，相应会对地方政府行为扭曲产生一定影响，但土地出让金连年大幅增长的根本原因恰恰是土地所有权国有、土地交易市场化改革、快速城镇化进程中土地要素稀缺以及财税配套制度供给不足所致。因此，通过招拍挂方式获取国有土地出让收入本身没有问题，且恰恰是市场经济完善所需要的制度。

湖北省有关方面的一位负责人曾表示，因土地出让金属于地方政府基金预算管理,其收支预算编制无需通过人大审批,“土地收入开支多处于封闭运行状态,违规操作的弹性空间很大。”如果这块基金在人大的监管之下，是否就不会存在这么多问题了呢？是否可以这样理解，土地出让金本身没有问题，而是操作出了问题？应该怎样监管这块资金呢？在梁季看来，土地出让金监管不严是造成违规操作的原因之一，随着新预算法的即将实施，基金预算通过人大审批，对于提高土地出让收入的使用效率，规范支出的确有很大裨益。

在规范土地出让收入的同时，稳定的地方税源肯定是

未来要考虑的问题，有些地方已经开始了探索。据《南方周末》报道，内蒙古通过变更央企在鄂尔多斯分支机构独立法人的方式将上缴中央或与地方分享的企业所得税转换成了内蒙古当地的收入。针对此类现象，梁季认为，我国地方税税基应由商品服务（消费）、所得和财产共同组成，近中期以消费和所得为主，中长期以消费和财产为主。选择地方税体系税基既要考虑收入充足，更要考虑税种属性，兼顾发挥地方政府的积极性以及受益性原则。从目前中国现实情况看，将所得类税基全部作为地方税体系税基也无法满足收入规模原则（2012年，个人所得税、企业所得税以及土地增值税三税收入为28192.86亿元，占比不足27%），更何况也不能将所得税类税基全部作为地方税税基，否则会使地区间因税源竞争而导致阻碍生产要素流动，进而影响资源配置效率。财产类税收短期内更无法担此重任。对于商品服务类税收而言，增值税占绝对优势，但也不能将其作为主要考虑对象，目前25%的地方分享比例引致的地方政府投资冲动弊端已非常明显，关税和进口商品服务税（进口增值税和进口消费税）更不适宜做地方税税基。因此，综合考虑各方因素，最好选择是三税基的组合搭配，即财产税税基全部作为地方税税基，加上商品服务类一部分（以改革后的消费税和资源税为主），再加上部分所得税。从近中期来看，地方收入上会是以消费类为主，所得类为辅，可将所得类税收作为省级独享，将财产类税收作为市县级独享，将商品服务类税基作为共享税种（包括资源税）。之所以这样考虑，是基于生产要素的流动性和个人所得税的调控性质，以及商品服务类税收收入规模较大、资源税收入分布不均等特点。中长期来看，则应以商品服务类税基为主，财产类税基为辅，其中财产类税收为市县独享，商品服务类为省市共享，所得税类比重继续收缩，尤其是随个人所得税综合与分类改革到位后逐步上收中央。

土地出让金问题能否最终解决还要靠深化财政体制改革。十八届三中全会提出加大中央对地方的一般转移支付，这似乎比以前稍有突破，也加大了中央的事权和支出责任。但通过改革财政体制增加地方绝对收入，减轻地方财政压力，是否应该是一个趋势？对此，梁季认为，十八届三中全会已经明确提出了“保持现有中央和地方财力分配格局不变”的改革基调。未来中国土地生产要素的稀缺性会随着城镇化进程的加深而日益凸显，在土地国有的制度安排下，土地类税费收入规模可观的基本格局不会发生大的变化，但可以通过财税制度改革的深化来不断规范、引导政府行为，从而理顺规范“土地”生财机制、激励政府从“圈地”、“卖地”生财向“养地”生财方式转变。具体可包括：明晰中央与地方事权划分、允许政府公开发债、统筹改革房地产税费制度、完善土地出让金预算管理等。实际上我们已经看到了新预算法允许地方发债这样的制度安排。

 

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