棚户区改造工程：财政扶持让“忧居”变“宜居”

曾几何时，高企的房价让许多低收入家庭对购房望而却步，然而，随着棚户区改造工作的全国各地陆续展开，这项主要惠及低收入人群的安居工程又让许多人看到了实现居有定所这一梦想的希望。财政主导一举多得棚户区改造工

曾几何时，高企的房价让许多低收入家庭对购房望而却步，然而，随着棚户区改造工作的全国各地陆续展开，这项主要惠及低收入人群的安居工程又让许多人看到了实现居有定所这一梦想的希望。

财政主导一举多得

棚户区改造工程是我国政府针对住房质量差、缺少必要配套设施、环境卫生条件恶劣、中低收入居民相对集中的城市危旧房集中区域，组织实施的住房改造专项行动计划。早在2005年，该词在东北三省实施的振兴战略中进入公众视野，随后，在金融危机爆发的2008年，中央启动的保障性安居工程中，国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要内容，加快了改造的步伐。时间推进到2010年，城市和国有工矿棚户区改造工作在全国范围内铺开。2013年新一届中央政府提出，从2013年到2017年再改造1000万户以上各类棚户区的建设任务；还提出在以人为核心的新型城镇化推进过程中，要改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，由此开启新一轮棚改。至此，棚户区改造工作已上升成为党中央、国务院确定的重大民生工程和发展工程。

与此同时，中央财政也在不断加大对于棚户区改造的投入，从资金上保证该项工作的进展速度。据统计，2009—2013年，全国各级财政用于保障性安居工程支出，从962亿元增加到3817亿元，年均增长57%，财政资金成为改造工作顺利推进的重要保障。财政部财政科学研究所副所长白景明接受本报记者采访时表示：“随着改造工作的推进，中央财政不断拓宽渠道筹集资金，推进棚户区改造顺利开展。在中央财政一方面通过公共预算，包括地方政府债券收入、城市维护建设税等安排资金支持棚户区改造；另一方面则从政府性基金预算，包括土地出让收益、城市公用事业附加、城市基础设施配套费，以及国有资本经营预算等多渠道筹集资金。”数据显示，截至6月底，中央财政已下达2014年城乡保障性安居工程补助资金共2198.20亿元。其中，用于棚户区改造支出近420亿元，同比增长近150%，增幅明显。

“筹集资金后，中央财政还及时将这部分资金划拨出去。各级财政部门都将此作为重要工作进行支出进度考核，确保每一分钱都及时足额划拨到位。”谈到筹集资金后，白景明又突出强调了及时划拨的问题。

“在当前中国经济增长速度放缓、商品住房价格过高、保障性住房有效供给不足、城镇化质量和可持续发展能力需要进一步提高的大背景下，中央财政加大实施棚改及完善相关配套设施和公共服务设施方面的投入，在改善城市环境，集约利用土地，提高城镇综合承载力和可持续发展能力，有效缓解了城市内部二元结构矛盾的同时，更重要是通过拉动产业链条，对当期经济起到稳增长的支撑作用，对国内经济取得‘一举多得’的效果。”中国社会科学院城市发展与环境研究所城市经济研究室主任刘治彦表示。

对此，白景明也持相同观点，他认为棚户区改造，既能对经济运行产生适当的景气提升作用，又能改善民生、支持城乡基础设施升级并培育经济社会长期发展后劲，使得宏观调控在供给侧的有效供给机制得到与需求管理相结合的较好发挥。

抓住资金保障的“牛鼻子”

按照计划，今年我国棚户区改造户数为470万户，比去年增加150万套，是2008年以来棚改任务最重的一年，资金需求量也最大。那到底需要多少资金呢？住房和城乡建设部副部长齐骥给出的数字是上亿元，而刘治彦表示，即使仅考虑建安成本情况，棚户区改造计划将在2014年合计产生资金需求在4200亿元到6300亿元之间。

而与此同时，财政部数据显示，今年上半年，全国财政实际用于棚户区改造的支出为419.61亿元，同比增长148.1％。如果再考虑2013年新一届中央政府提出的棚改任务（从2013年到2017年再改造1000万户以上各类棚户区的建设任务；还提出在以人为核心的新型城镇化推进过程中，要改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村）棚改的资金缺口将更大。

从改造的对象来看，棚改也进入了“啃硬骨头”的阶段，从全国范围来看，目前尚未改造的棚户区大多位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市。从具体地区来看，棚户区具有商业价值的地块大都已经改造完毕，剩下的要么是改造成本高的零星地块，开发企业参与建设意愿不足，要么是国有林区、工矿等棚户位置偏远，基础设施落后，腾空土地开发利用价值较低，住户多为低收入群体，企业无力投入资金实施棚户区改造。

对此，白景明却相对比较乐观，他说：“棚户区位于城市的欠发达地区是正常现象，而社会资金因此就不愿参与只能是一种短视行为。从目前的经验来看，很多改造后的新城都比老区繁华。”因此，他认为，“啃硬骨头”时，财政资金更应起主导性、示范性作用。越是在久拖不决的项目上，财政资金越要介入，要保证资金及时到位，通过示范效应引导社会资本进入。

白景明建议，中央财政要继续加大对棚户区改造的支持力度；省级财政也要相应增加投入，加大对困难市县棚户区改造的支持力度；市县财政则应按规定渠道落实资金来源，综合运用补助、贴息等方式，引导信贷资金、民间资本参与棚户区改造工作，以充分发挥财政资金杠杆效应。与此同时，要按照棚户区改造项目工程实施进度及时拨付资金，确保棚户区改造项目资金需要。同时，各级财政部门要严格落实税费优惠政策，降低棚户区改造成本。强化资金监督管理，确保资金使用效益。此外，还应加强融资平台管理，切实防范财政风险。各地要全面落实各项资金来源，支持通过融资平台筹集棚户区改造资金。

多地设立统一的融资平台

在棚户区改造这样大规模的全国工程面前，仅依靠财政的力量肯定是不行的，如何将财政的示范效应放大，捋顺社会资本融资通道也显得至关重要。刘治彦表示：“棚户区改造除了政府补贴外，更多的还应通过市场化融资手段解决。在实际操作中，各地的情况千差万别，财力等各不相同，中央应该鼓励各地因地制宜，创新融资模式。”

近日，国务院印发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》对资金缺口这一顽疾开出“药方”，《通知》明确提出，进一步发挥开发性金融作用，鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合贷款条件的棚户区改造项目，以及推进债券创新，支持承担棚户区改造项目的企业发行债券等。

其实，在此之前，有些地方已经开始先行先试。

江西南昌明确了“1＋6＋X”的棚改融资模式：1代表市土地储备中心；6是6家市属国有投融资平台，参与与市政、地铁建设相关的棚改项目出资；X即社会资本，在确保控规和业态的前提下，对收支能够平衡的棚改项目规范条件引导社会资本参与。

河南允许社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施投资和运营，探索公益性基础设施和商业开发相结合的长效机制，实现公商协同、以商补公。

安徽通过公共财政预算、政府债券、国有资本经营预算等多个渠道加大支持力度，并对皖北和大别山区等财政困难地区予以倾斜。

山东通过委托山东省财金投资有限公司代建棚户区改造项目的方式，以这家公司作为投融资主体，采取统贷统还方式，按需求向国家开发银行贷款，支持除济南和青岛外的全省棚户区改造建设。山东各市、县级政府根据当地棚户区改造筹资情况，可以自主确定是否参与这一融资模式。

未来，山东各市政府统筹安排偿还资金，山东省财金投资有限公司归集资金统一还款。各市政府制定偿债计划，明确建立多渠道的还款机制，将用于还款的财政资金列入本级财政预算，同时，接受纪检监察、财政、审计部门和国家开发银行的监督检查。

刘治彦在肯定目前做法的同时，特别指出，在目前棚户区改造概念界定模糊、地方政府融资需求强烈的情况下，要警惕可能因此出现的地方政府性债务增长的风险。

他认为，需国家层面出台棚户区界定的定性定量标准和衡量指标体系，进一步明确棚户区改造的范围，以及与一般旧城改造和搬迁安置项目的区别。在明确棚户区定性标准的同时，研究将危房等级、抗震强度、建设年代、人均住房面积、容积率等指标纳入棚户区判断定量指标体系，并设定相关标准值。在此基础上，由相关部门启动按照该标准对尚未实施改造的棚户区的摸底调查工作，审核确定各地区的棚户区改造规划，以更加精准、科学、合理的在全国范围开展棚改工作，提高财政补助资金、政策性贷款等财税金融优惠政策的使用效益。

PPP模式促“多赢”

目前，从各地的棚户区改造的市场化运作模式来看，方式比较单一，主要集中在以拆迁安置作为土地出让条件，并允许房地产开发商出售改造片区上建设的商品房来弥补其配套安置房等支出，进而实现利润的模式。

对此，白景明认为：“这种模式在缓解资金短缺的同时也存在着弊端，主要集中于两点：一是对开发商的盈利空间不可控，容易诱发暴利；二是对那些商业价值较少的棚户区项目，以逐利为目的的开发商不愿参与。”鉴于此，白景明建议，可在棚户区改造领域积极引入政府与社会资本合作模式，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享机制，满足事先清晰界定的公共需求，实现参与各方的“双赢”或“多赢”的绩效结果。他同时强调，在引入PPP模式时应将房屋本身和周边配套设施捆绑在一起，以提升民间资本的积极性。

他认为，在政府与社会资本合作模式下，政府应更好地扮演监督、指导和合作者的角色，通过与社会资本成立项目公司，赋予税费优惠、政策性贷款等政策和谨慎的财政承诺机制，保证项目运营的可持续性，使私人的投资运营成本得以补偿，并获得合理和稳定的投资回报。同时，明确责任分担机制，充分发挥各自优势。如，在土地市场具有优势的政府负责土地拆迁等工作，承担土地、法律和政策等风险；在建筑市场具有优势的开发商承担与项目建设相关的工作，承担建设与开发、市场运营等风险。