新中国宪法与税收的回顾和展望——纪念新中国全国人民代表大会成立和首部宪法公布60周年

编者按：今年9月，恰逢新中国全国人民代表大会成立和首部宪法公布60周年。去年召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出完善中国特色社

编者按：今年9月，恰逢新中国全国人民代表大会成立和首部宪法公布60周年。去年召开的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出完善中国特色社会主义法律体系，落实税收法定原则，具有重要的现实意义和深远的历史意义。根据中外税收法制建设的经验和教训，落实上述要求应当首先从宪法做起。为此，研究新中国宪法发展过程中税收条款的沿革，总结其中的经验和教训，为今后完善中国宪法中的税收条款提供借鉴，很有必要。

 

新中国宪法的探索

1949年中华人民共和国成立以前，在中国共产党领导的革命根据地，已经先后制定过一些具有宪法性质的文件，例如，1931年11月7日，中华苏维埃第一次全国代表大会通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》，其中宣布取消一切反革命统治时代的苛捐杂税，征收统一的累进税。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。纲领第一章第八条规定：“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务。”第四章第四十条中规定：“国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担。”

同年9月27日，上述会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》中规定，中央人民政府委员会的职权之一为“制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行”。这里规定了中央人民政府委员会的立法权，但是没有税收法定的规定。新中国宪法的制定和修改

1954年中华人民共和国全国人民代表大会制度建立以后，全国人民代表大会先后于1954年、1975年、1978年和1982年制定并公布了四部《中华人民共和国宪法》。

1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，当日会议主席团公布。该法第三章《公民的基本权利和义务》第一百零二条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”这里规定了全国人民代表大会的立法权，但是依然没有税收法定的规定；规定了依法纳税的义务，但是仅限于公民。

1975年1月17日，第四届全国人民代表大会第一次会议通过并公布第二部《中华人民共和国宪法》。该法中保留了全国人民代表大会是最高国家权力机关，其职权包括修改宪法、制定法律、批准国家的预算和决算等内容。但是，删除了关于公民纳税义务的条款。

1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过并公布第三部《中华人民共和国宪法》。与1975年宪法相比，该法中关于国家权力、全国人民代表大会的职责和税收等方面的规定没有多少变化。

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国宪法》，当日全国人民代表大会公布施行。这部宪法是适应中国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求制定的，具有新时代的特征。该法第二章《公民的基本权利和义务》第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”

关于完善宪法中税收条款的初步探讨

2011年3月14日，第十一届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。纲要第十一篇第四十七章《加快财税体制改革》第三节《改革和完善税收制度》中提出：“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系，加强税收法制建设。”

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定第八部分提出：推动人民代表大会制度与时俱进，完善中国特色社会主义法律体系，落实税收法定原则。

根据中共中央、全国人民代表大会的上述要求，完善中国宪法中的税收条款，先从下列四个主要方面考虑：第一，将税收法定原则直接写入宪法，《中华人民共和国立法法》第八条中关于税收的基本制度只能制定法律的规定似乎可以移植，并进一步完善。第二，根据中国实行分税制财政管理体制的需要，规定不同层级的税收立法权，理顺中央政府与地方政府之间和各级地方政府之间的税收分配关系。第三，全面规定自然人、法人和其他组织依法纳税的义务和可以依法享受的权利，增强纳税人依法纳税的意识，保障纳税人的合法权益。第四，规定相关的配套措施，如建立以税收为主体的完整的政府收入体系，合理、规范、公开的预算制度和科学、严密的审计制度等。

税收法定原则的具体落实，应当根据完善税制、税收管理制度的需要和可能，区别不同情况，逐步推进，并尽量加快步伐：条件已经比较成熟的税收行政法规（如关税条例），可以先行升格为法律；条件暂时不太成熟的税收行政法规（如消费税暂行条例），应当先行完善行政法规，待其比较成熟以后升格为法律；正在改革中的税种（如增值税），应当加快改革步伐，在改革完成以后适时制定法律；已经制定的某些税收法律，也应当随着有关税制和税收管理制度的改革尽快完善。（作者为中国财税法学研究会副会长）