政府财报或需加强或有债务披露

近日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，意见明确要加强政府或有债务监管。记者了解到，目前地方或有债务在地方债总额中占比较高，但却没有在政府财务报告中进行充分披露，而由此引发的地方债风险也

近日，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，意见明确要加强政府或有债务监管。

记者了解到，目前地方或有债务在地方债总额中占比较高，但却没有在政府财务报告中进行充分披露，而由此引发的地方债风险也亟需进一步得到监管。

或有债务占比居高不下

其实，不论是从总量还是从比例上来看，地方或有债务都已经成为地方债风险控制的重要“关节”。这样的结论也来源于记者对近年来国家审计署的三次大规模的政府债务审计结果的分析。

根据审计署2013年12月30日公布的《全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。

另外，在审计报告中，审计署作出说明：政府负有担保责任的债务以及政府可能承担一定救助责任的债务属于政府或有债务。据此计算，地方或有债务占地方债总额的39%以上。

这个数字并非孤证。早在2011年审计署公布的《全国地方政府性债务审计结果》中，记者就发现，当时的地方或有债务占了地方债总额的37%左右。而2013年审计署公布的对36个地方政府本级政府性债务审计的结果显示，或有债务占比竟高达52%。

39%、37%、52%……这些数字更加凸显了上述意见加强政府或有债务监管的必要性。

对此，中南财经政法大学武汉学院副教授张澜告诉记者：“地方债管理中需要关注的风险重点在于或有债务的部分，因为或有债务风险也是地方债的主要风险所在。”

现实案例也警示了这一点。2013年，山东省济南市历城区城市建设综合开发公司超3500万元贷款违约，经济南中院一审判决，济南市城市建设投资有限公司（济南市历城区住建委下属的事业单位）需对其担保的1490万元承担连带责任。

可以说，在业内的呼吁和财政部等相关部门的努力下，上述意见的出台非常及时。

“新规关于加强政府或有债务的监管从三个层次进行。第一，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。第二，地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。第三，地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。”中央财经大学财政学院院长助理肖鹏总结说。

也就是说，新规实施后，政府举债只能够通过发行债券方式，这也意味着资本市场市政债券代替了原来的融资平台债。

对此，肖鹏解释说：“地方政府的或有债务主要是地方政府对融资平台公司的债务提供担保而形成的债务。融资平台公司是企业，如果其不会出现财务风险、偿债危机，则债务不会转嫁到政府身上。而如果其经营不善，出现清偿困难，不能到期清偿债务，而债务由地方政府提供担保，那债务就会转嫁到政府身上，成为政府的或有债务。”

设置或有债务相关会计科目

地方政府债务有四种类型，即显性直接债务、显性或有债务、隐性直接债务和隐性或有债务。“从地方的情况来看，地方政府的显性或有债务较多，而显性的直接债务规模相对较小。应当重视地方政府的或有债务，但这不等于将其当作政府的直接债务来管理。混淆不同性质的债务将会人为扩大政府债务风险。”张澜说。

新规所要求的权责发生制政府综合财务报告制度有利于对地方政府各种类型的债务规模、类型、分年度还款规模等债务信息有一个全面了解，从而更好地防范财政风险。

另外，据某国企相关财务负责人介绍，企业的或有债务是指债务产生的可能性非常大，或者说已经产生了，只是金额没最后确定下来。因此，在企业财务报告中，或有债务需要在附注中进行披露。而记者了解到，目前政府财务报告中却没有对或有债务进行披露。

肖鹏介绍说，目前实施的总预算会计制度仍然是1998年颁布实施的，其中关于政府或有债务的核算，并没有相对应的科目。“借入款”科目仅仅反映中央政府发行国债取得的收入，是政府的显性债务。而2014年之前地方政府是无权发债的，在地方公共产品提供过程中出现财力不足时，只能通过地方政府提供担保、依托地方政府融资平台来筹集资金，这些就成为地方政府的或有债务。所以，政府的总预算会计报表中查找不到任何关于地方政府或有债务的负债信息，财务报告附注中也没有对政府或有负债的任何披露。“政府会计在支撑政府防范财务风险方面，还存在制度上的缺陷。对此，政府会计没能起到很好的反映和监督政府负债的功能。”

因此，肖鹏建议在《财政总预算会计制度》的修订中，对或有债务的会计科目设置、会计确认基础、会计计量标准等相关内容进行明确。因为或有债务的发生是有前提条件的，是一个概率性事件，对于此类债务按照什么标准确认为当期政府的债务，需要进行明确。另外，要通过财务报告附注的形式，对政府或有债务的总体情况进行反映。

在对或有债务的预算管理方面，新规也明确，或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

“新规要求把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。全口径预算与会计（含财务报告）管理不仅仅要求把政府全部收支都纳入统一完整的预算中，还要求在预算编制、预算执行以及对预算执行结果进行总结评价的决算等预算运行全过程进行全方位全口径的管理。为此，地方政府性债务需要按预算管理流程在预算编制、预算执行中的会计核算以及财务报告方面构建‘三位一体’全口径预算管理机制，这对防止和化解债务风险有着重要意义。”张澜认为。