完整性——政府预算体系改革的方向

政府预算改革是财政改革的一部分，需要按照公共财政的要求进行。从传统的视角来看，政府预算是政府的基本收支计划。它提供了政府活动的基本信息。规范化的政府预算制度应能最大限度地提高财政资金的使用效率，且政府

政府预算改革是财政改革的一部分，需要按照公共财政的要求进行。从传统的视角来看，政府预算是政府的基本收支计划。它提供了政府活动的基本信息。规范化的政府预算制度应能最大限度地提高财政资金的使用效率，且政府预算资金的配置能为公众所接受，最大限度地提高社会福利。

为什么要改

现代意义上的预算，不仅指政府年度收支表格，更是指通过一定程序和手段对政府财政性资源使用的控制和监督。因此，就需要将政府财政性资源全部纳入预算，保障预算的完整性。

按照我国政府收支分类改革，在横向上，目前政府预算主要是公共预算，包含三大块，“一般预算”、“基金预算”“债务预算”，其中，债务预算并在一般预算中。随着部门预算改革的推进，建立了比较完整的预算制度体系和科学规范的管理模式，基本实行了综合预算，统一了预算分配权，实现了预算编制的统一性，但要保证预算的完整性，还需满足两个条件，第一，预算组合是全面的。即政府所有基于公共权力的收支活动全部涵盖进政府预算体系。第二，预算组合各个组成部分是全面的。比如政府公共预算、国有资本经营预算都是全面的。现在我们还不能说我国的预算体系是完整的。因为政府预算的债务预算没有单独分立，政府债务覆盖不全；国有资本经营预算只涵盖非金融部门，金融部门的国有资本也尚未纳入预算管理。仅就中央层面而言，该预算的实施范围并没有完全涵盖所有中央企业的所有利润。社会保险基金预算也没有实现全面的社会保障预算；政府管控的国有资源尚未全部纳入预算管理。

在我国向市场经济转型过程中，财政从建设领域淡出而社会领域支出不断加强，政府财政性资金收支管理面临巨大挑战。一方面是财政淡出建设性领域，但国有资本经营预算管理不到位；另一方面是政府财政预算的资金被肢解，20世纪90年代预算外收支的膨胀，弱化了财政资金及其宏观调控的作用；国有资本作为政府重要的公有资源，虽然在2009年中央层面试编国有资本经营预算，但从管理范围及收益上交比例等因素看，远未达到应有的水平；另外，社会保障资金游离于财政预算管理之外，虽然2010年开始编制社会保险基金预算，但存在资金缺口与支出低效，这将加剧老龄化背景下社会保障给财政带来的风险，诸如此类的问题，都对推进我国的政府预算体系完整性改革提出了要求。

预算不完整导致风险

现实生活中，由于我国政府预算是从计划经济向市场经济转型过程中逐渐完善和发展而来的，预算完整不能适应政府财政性资源发展和完善的要求，使我们的财政预算管理过于集中公共财政或一般预算范围内，从而导致国有资本经营预算管理不到位，社会保障预算管理也仅仅从2010年才开始试编。大量的政府财政性资源由于预算管理体系的不完整，导致纳入预算的范围和管理的深度不到位，从而导致了各子预算之间的有机衔接也不到位。一般预算管理的加强，导致地方出现绕开预算管理而不断开拓政府性基金、特别是土地相关的收入，导致地方财政收入出现过于依赖“土地出让收入”的情况。因此，迫切需要加强政府预算体系建设，切实做到政府预算的完整性。

国有资本经营预算需要为民众所接受的解决方案

经过两轮国企收益上缴制度改革，国家作为产权所有者的地位得到进一步巩固。这些红利如何使用，还有许多事情要做。大量国有资本经营收益在国有经济内部循环，这很难说清国有经济存在的逻辑。为此，国有资本经营预算与其他预算之间如何更好地衔接，需要一个能为民众所接受的解决方案。

政府性基金收缴应有法的约束

无论是纳税，还是上缴政府性基金，对纳税人来说，都构成了一种负担。如果只是强调税收的法定性，而忽略了政府性基金设定的法律依据问题，其结果就可能出现泛滥的趋势。政府性基金征收的理由通常比较充分，在数量上难以控制。这就造成超额征收不可避免，结果必然导致乱花钱。

促进社会保障预算可持续的现实要求

从规范的角度来看，需要有一个制度，将相关资金（基金）统一在规范的社会保障预算之中。中国已经出现了“未富先老”问题，在这种背景下，简单地建立养老个人账户已不足以应对未来的养老保障问题。未来财政风险的最大部分也许不是来自地方融资平台，而是来自老年人的社会保障支出。

完善政府性债务预算管理时不我待

根据2013年12月30日审计署公告，截止2013年6月底，政府有偿还责任的债务206988.65万亿元，或有债务95761.05万亿元。这样规模的债务，一方面使地方政府债务融资渠道不公开透明,得不到应有的监管；地方违规情况又会比较严重，形成一种恶性循环，迫切需要纳入预算管理。

怎么改

我国的市场化取向改革偏重于追求经济方面的放权，相应的政治体制改革却相对滞后，以致形成了经济体制的分权化与政治体制相对集权的矛盾。地方财政体制改革涉及到的一系列政治经济权力在各级政府间的分配正是分权与集权的矛盾。分权化是市场经济体制改革的题中应有之义，在我国进行市场化取向改革中，政府间预算体系完善必然要改革与计划经济体制相适应的集权的政治体制，比如民主化进程等。

按照完整性的要求重构我国政府复式预算体系

改革政府预算体系，需要解决的一个前提是合理确定政府的职能边界，进而确定政府的收支范围和原则。从功能看，预算既是反映政府的年度收支计划，也是管理和控制政府公共财政收支的重要手段。因此，政府预算体系的设立，应该服从于政府公共收支的内容，也就是说，预算体系的设计，既要实现对政府收支内容的全面覆盖，又要有助于管理和控制政府收支，达到提高政府收支绩效的目的。预算体系既要考虑全面涵盖政府收入，又要考虑政府的财务可持续发展。从可持续性角度看，政府的债务收入应该从原来的一般公共财政预算中单列出来，并且将地方政府性债务逐步纳入预算管理，因为债务本身取决于政府发债的能力，包括显性债务和隐性债务收入，成为目前影响代际公平的最为重要的因素，因此，为了更好地促进代际平衡，确有必要将债务收入预算单独出来。

近期完善“两主两辅”预算体系

按照国家政府预算体系改革的进程和步骤逐步完善一般公共财政预算、基金预算、社会保障（基金）预算和国有资本经营预算构成的“四子预算”体系，即一般公共财政预算和社会保障预算为主，基金预算和国有资本经营预算为辅，将政府财政性资金全部纳入预算管理，探索地方政府性债务纳入预算管理，实现现阶段财政全口径预算管理，促进财政的健康、可持续发展。“四子”预算应有机衔接，相互之间可进行适当调剂，包括：从国有资本经营预算、政府性基金预算调剂资金用于经常性收支预算支出，支持统筹解决民生问题；从经常性收支预算、国有资本经营预算调剂资金用于社会保障支出，弥补社会保障支出缺口，或动用社会保障资金的储备；从经常性收支预算、国有资本预算、政府性基金预算调剂资金用于经常性收支预算债务还本付息。

中长期建立债务预算，形成“两主三辅”体系

中长期看，可以结合社会保障预算，依次将政府隐性债务纳入考量范围，加大社会保障精算平衡力度。通过建立政府债务预算，将中央政府的内外债务和地方政府性债务纳入预算管理，将原一般公共财政预算、基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算的“四子预算”体系，加上政府债务预算，最终形成以“一般公共财政预算、社会保障预算为主，基金预算、国有资本经营预算和债务预算为辅”的“五大子预算”全口径政府预算体系。

政府债务是政府的一种特殊的社会资源，并通过财政分配来保证政府施政需要；也是政府的一种责任，通过相关的财经纪律和法规约束，使政府兼顾代际之间的责任，实现基本的平衡，实现社会的可持续发展。如果按现状，把政府债务置于财政预算之外，财政预算就不会完整，从而也就具有不真实性。另一方面，政府性债务是以货币或其他经济资源偿还的各种负债，是政府机关、企事业单位或其他经济组织，以政府名义向国（境）内外承借或担保，政府负有直接或间接偿还责任的债务。目前，我国政府的各类债务规模较大，形成了较大的政府财政风险。如不及时控制，后患无穷。因此，把政府债务及时科学地纳入政府财政预算，应成为政府当前研究的重要课题。（作者单位：财政部科研所）