地方税设计应考虑的五原则

政府的本质是服务人民，就是向人民群众交付数量充分、质量可靠、成本合理、类别丰富、及时的公共服务。地方税设计的核心理念，必须是充分尊重地方政府为人民的服务选择权。也就意味着地方税设计将遵循以下五项基本原

政府的本质是服务人民，就是向人民群众交付数量充分、质量可靠、成本合理、类别丰富、及时的公共服务。地方税设计的核心理念，必须是充分尊重地方政府为人民的服务选择权。也就意味着地方税设计将遵循以下五项基本原则。

第一是税收自主权。没有税收自主权的支撑，服务自主性也就失去了实质意义。作为税收自主权的延伸，地方政府亦应享有债务融资和其他融资的自主权。真正意义上的自主体现在立法和法律解释层面。任何一种权力都具有副作用，因为权力的运用总会带来风险。

第二是限制外部性。并非所有的地方课税权都会损害其他辖区的利益，但有些确实如此。一些地方税可能会转嫁（输出）到别的辖区；地方政府之间也可能展开不合理的税收竞争。那些具有较强地理流动性的税基，都可能造成这两种形式的外部性。自然资源虽然不具有地理流动性，但辖区间分布的天然差异很大，完全的地方自主征税会导致辖区间财政能力的差异过大，因而有必要加以限制。比如不动产税，地方自主权的合理空间就非常大。

第三是转移支付作为辅助。尊重市场在资源配置中的决定性作用，与矫正市场失灵可以并存。同样，限制地方税收自主权的外溢效应，可以与尊重地方自主权并行。专项转移支付必须限定在促进正外部性（惠及其他辖区）所需的程度上，或者支持中央的委托事项。一般性转移支付则应限定为资助最低服务标准，特别是公众健康和安全方面的标准。我们应该帮助穷人，但不是输血，而是造血；不是靠施舍和救济，而是靠提升其挣钱的能力与机会。避免贫困辖区对中央的转移支付形成依赖性尤其重要。

第四项原则可以作为防范地方滥用自主权的一种机制：受益原则。与中央（全国）税制以能力原则为主导相比，地方税更宜采用受益原则，即税负尽可能根据支出受益分布加以分配。这项原则在全球范围得到了广泛应用。相对能力原则而言，受益原则与服务自主选择的理念更为契合。多数地方税（包括房地产税）都具有这样的潜力。将房地产税看作财产税，在很大程度上是一个误解。多数国家之所以将房产税作为地方税，主要原因在于公共支出与房产价值之间的相关性：公共支出越多，房产价值越高。地理上的非流动性是这种关系得以成立的前提条件。

第五项基本原则是民主控制。地方人民是地方滥用课税权的最大受损方。因此，建立和健全旨在保障地方人民对地方政府进行民主控制的机制，既是地方税收自主权的内在组成部分，也是地方自主权概念得以成立的前提。没有这个前提条件，地方税收自主权将变得有害，而且地方自主选择服务的核心理念也会受损。没有财政能力支撑的自主权是没有意义的自主权，没有民主责任控制的地方自主权是不合理的自主权。

当前有关地方税的主流观点倾向于“控制导向”，即关注焦点在于如何保障中央对地方的政治和行政控制。为此，转移支付格局下行政运行付出了较大社会交易成本，甚至在某种程度上默许地方政府的各种体制外融资。一个健康运转的社会并不回避利益，但一定要确保对原则的考虑足大于对利益的考虑。

（作者为中央财经大学财经研究院院长）