筑好政府债务的“安全堤”——浙江省加强政府性债务管理纪实

编者按：今年10月初发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》对地方债管理做出了全面部署，基本搭起了我国地方政府性债务管理的制度框架。事实上，近年来，不少地方积极采取有效措施完善相关制度，在政府

编者按：今年10月初发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》对地方债管理做出了全面部署，基本搭起了我国地方政府性债务管理的制度框架。事实上，近年来，不少地方积极采取有效措施完善相关制度，在政府性债务管理上探索创新，取得了许多成效，为国务院出台上述《意见》提供了借鉴。在《预算法》修订完成和上述《意见》出台后，地方政府围绕地方债管理新的精神和要求，积极做好相关衔接工作。日前，本报记者前往浙江、安徽和吉林，对三地的债务管理情况进行了深入采访。

对于拥有全国最长6700公里海岸线的浙江人来说，海潮是再熟悉不过的了。他们深知，如果不慎，海潮将是可怕的摧毁者，但若合理有效利用，将转化为巨大的动力。在近年来颇受关注的地方债管理中，浙江从海潮中获得了智慧，为有效把控好债务设置了一道道安全闸门。

据了解，浙江省在发展过程中预先设定风险防控，筑好政府债务的安全堤坝，财政部门掌控了债务安全管理闸门的“金钥匙”，为浙江经济社会健康发展并在转型升级中占得先机提供了有力保障。

2014年中债资信评估有限责任公司的评估报告显示，浙江省政府信用等级为最高级别的AAA级。

防控早 机制新 总债务率低

预则立。浙江省财政部门及早把债务管理纳入经济发展的预设轨道，债务管理早已成为各部门的重要理念。“财政部门对国家出台加强地方债管理的意见反应很平静。”浙江省财政厅负责地方政府性债务管理的同志对记者说。

这是因为在新预算法和国务院关于地方债管理意见出台之前，浙江省就已经在地方债管理上已经做出了许多探索。作为全国债务风险防控最早实施的省份，浙江省建立了比较完备的风险防控机制。

浙江省是全国最早建立政府性债务风险预警制度的省份。2005年，浙江省已经建立了政府性债务风险预警制度，以负债率（债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的所有政府性资金。

浙江省财政厅负责地方政府性债务管理的同志还介绍，对那些已突破上述比例的市、县（市、区），财政厅要求切实采取有效措施，努力把各项指标降低到限制水平之内，并对高风险地区进行风险预警及通报。

浙江省还率先建立了偿债准备金制度。自2005年起，浙江省建立了偿债准备金制度，以增强地方各级政府偿还政府性债务的能力，抵御债务风险。准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3％—8％，有条件的可适当提高提取比例。同时，按照“谁举债、谁偿还”的原则确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，及时足额偿还到期政府性债务。

“拍屁股走人”在浙江省早已行不通。作为全国第一个把债务管理纳入党政领导干部考核体系的省份，2006年起，浙江省将地方政府性债务风险预警指标中的“负债率”“债务率”正式列入全省地方党政领导班子和干部综合考核评价体系，考核结果作为市县党政领导班子和领导干部综合评价依据之一。2011年，又作了适当调整，提高了“债务率”指标权重，加大了考核力度。通过将地方政府性债务风险预警指标列入考核体系，在一定程度上纠正单纯以经济增长速度评定政绩的方向，推动地方政府性债务规范管理，引导地方政府科学发展。

2014年，浙江省委省政府又决定将“债务率”纳入省对欠发达地区财政补助资金分配与绩效考核内容，将政府性债务风险控制与转移支付资金分配挂钩，提高欠发达地区资金使用效益，引导欠发达地区科学健康发展。省财政厅建立了政府性债务日常管理考评机制，对各市县政府性债务制度建设、归口管理、计划编制、规模控制、统计报告、偿债准备金制度等内容进行全面考核，并将考核结果与地方政府债券规模分配挂钩，推动市县政府建立政府性债务管理的长效机制。

此外，浙江省在政府性债务监督方面也大胆创新，逐步提高政府性债务举借、使用、偿还透明度。审计部门将地方政府性债务列入日常审计和领导干部任期经济责任审计范围；各级人大也加大了对政府性债务的监督管理力度，2010年、2011年，浙江省人大常委会对全省政府性债务管理情况进行了专题审议和询问。

按照“加强管理、适度举债、讲求效益、规避风险”的总体思路，浙江省坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则，建长效机制，控债务规模，有效防范债务风险，促进全省经济社会又好又快发展。

国家审计署审计报告显示，浙江省的地方政府性债务管理机制健全，债务规模适度，与经济发展水平相适应。2012年底浙江省（不含计划单列市宁波）政府负有偿还责任的债务率为63.48%，政府性债务的总债务率为66.11%，远低于警戒线100%，风险可控。

措施实 管理强

债务规模控制有效

统计显示，截至2013年底，浙江省各级政府负有偿还责任的债务5238亿元，负有担保责任的债务316亿元，可能承担一定救助责任的债务1787亿元。

尽管浙江省债务总体可控，但区域分布不平衡，省财政厅相关负责人表示，少数市县债务增速较快、部分指标超警戒线，存在一定的风险，必须引起高度重视，未雨绸缪。

针对部分地区债务率较高的问题，2014年，浙江省财政厅采取措施，狠抓债务规模控制，采取“三项政策”控制政府性债务规模，即：在债务率未达到100%警戒线以内之前，不得新增政府性债务余额，新举借的债务只能用于借新还旧，不得用于新建项目。债务规模得不到控制、债务率不降或继续上升的，省财政不予审批土地储备融资规模，并扣减地方政府债券额度。上述两项政策实施后债务规模还得不到控制的，省财政将实施扣减省对市县转移支付资金。2014年有5个县（市、区）因预计债务率超警戒线，省财政没有予以审批土地储备融资规模。

新预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和财政部制定的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》出台后，浙江省切实贯彻落实，分别举办分管预算的局长、以及预算系统债务主管人员培训班，学习中央相关文件精神，并根据财政部关于地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的要求，结合浙江实际，全面部署开展浙江省省级有关部门及各市、县（市、区）积极开展存量债务清理甄别工作。财政厅相关负责人要求：“当前首先要做好债务的甄别。分清是政府债务还是企业债务，明确政府和企业的责任。其次要分清类别。在政府债务中要分清是一般债务还是专项债务，以便明年分别纳入一般公共预算和政府性基金预算。同时要求各地、各部门建立地方政府存量债务清理甄别领导协调机制，明确职责分工；按照‘统一领导、分级负责’，逐笔做好债权债务对账，夯实项目收益，全面清理存量债务，认真甄别政府债务，为纳入预算管理打下良好基础。”

重引导 稳基础

最大限度发挥债务资金效用

从杭州到海宁，记者感受到了地方债对于加强基础设施建设所起的作用。海宁市财政局预算局局长吴茵告诉记者，海宁已经建成连接上海和杭州的金三角交通核心，到这两个城市都很方便，去机场也很便捷。

吴茵介绍，2010年以来，海宁市新举借的债务大量用于市政道路及公路建设、旧城改造、水利设施等基础设施项目，已完成征地拆迁130万平方米，安置房建设70万平方米，市政道路25公里，绿化建成23万平方米，中心城区的城市框架基本形成；高等级公路、城乡一体化公路体系建设、城乡供排水一体化机制基本完成。通过债务资金的投入，在优化城市功能、推动产业集聚等方面起到了较好的作用。

海宁市财政局局长许建明告诉记者，地方债还有效推动了新农村建设。2010年以来，该市地方政府性债务资金用于新农村建设资金达到20亿元，为该市农业和农村经济发展提供了重要的资金保障，既促进了农户集聚，改善了居住条件，又节约了土地，为经济发展腾出了空间。

政府适度举债改善了重大基础设施建设。2010年以来，浙江省新举借的政府性债务中，用于铁路、公路、大型水利设施及轨道交通等市政设施等重大基础设施建设的占58.71%。其中：铁路、公路、桥梁、轨道、市政道路等建设占16.92%；水利工程、园区基础设施及其他公共设施等重大基础设施建设占41.79%。债务资金的投入，促进了各项基础设施和市政工程的建设，在优化城市功能、推动产业集聚等方面都发挥了积极作用，也形成了国家优质资产：浙江省大产业、大平台、大企业、大项目建设步伐不断加快；浙江海洋经济发展示范区、舟山群岛新区、义乌国际贸易综合改革试点、温州金融综合改革试验区扎实推进；新型城市化、新农村建设取得显著进展，城乡统筹发展水平位居全国前列。

政府债务还有效促进了民生的改善和社会事业发展。2010年以来，浙江省用于教育、医疗卫生、科学文化（文体设施）、生态保护、保障性安居工程、土地储备等民生事业的债务资金占31.37%。浙江就业持续扩大，住房保障体系建设不断加强，社会事业加快发展，基本医疗、公共卫生、公共服务和便民服务体系基本实现城乡全覆盖、资源节约和环境保护全面推进，债务资金发挥了很大的作用。

“要进一步完善地方政府性债务管理办法，加强对高风险地区债务的监管，将转移支付资金、债券分配额度、土地储备融资规模与各地债务风险状况相挂钩。”财政厅相关负责人表示，这样做的目的，是为了让社会经济走上一条可持续发展之路。

2010—2013年，浙江省国内生产总值从2.8万亿元增长到3.8万亿元，年均增长13.4%；地方财政收入从2608亿元增长到3797亿元，年均增长15.4%；国内生产总值和地方财政收入分别位居全国第四位和第五位，对于浙江省经济及财政收入的增长，债务资金发挥了积极的推动和促进作用。