举债有度　用债有效　还债有信　管债有力——安徽省加强地方政府性债务管理制度体系建设纪实

“有多大的锅，贴多大的饼。”债务风险事关全局。安徽省坚持量力而行、严控风险的原则，多措并举，使政府债务规模与当地经济发展水平、财力承受能力相适应。“从国家统一组织的政府债务审计和年度统计情况来看，目前

“有多大的锅，贴多大的饼。”债务风险事关全局。安徽省坚持量力而行、严控风险的原则，多措并举，使政府债务规模与当地经济发展水平、财力承受能力相适应。

“从国家统一组织的政府债务审计和年度统计情况来看，目前，我省政府性债务规模基本适度，风险总体可控。”安徽省财政厅厅长罗建国接受记者采访时表示。

2013年，安徽省政府印发了《关于进一步加强政府性债务管理的意见》，提出加强政府性债务管理的30条具体措施。随后，出台了编制政府性债务收支计划、债务审批管理、政府融资平台公司名录管理和土地储备融资规模控制管理等6个配套办法，初步建立了“1+6”的政府性债务管理制度体系。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》印发后，安徽省常务副省长詹夏来要求省财政厅认真学习吃透文件精神，“结合安徽实际特别是近一年多来加强政府债务管理的实践，有针对性地提出完善的具体措施”。

编制债务收支计划构筑“防护网”

近年来，一些地方的政府性债务融资规模急速膨胀，债务偿还压力较大，风险隐患较为突出，对财政平稳运行、经济健康发展构成潜在威胁。

这当中，多头、无序管理是债务膨胀的症结之一。2013年7月，安徽省政府决定由财政厅牵头负责全省政府性债务融资管理，各级市县政府也相应成立政府性债务融资管理机构，基本构建了全省自上而下、分级分类负责的政府性债务融资管理风控体系。

省财政厅副厅长、债务办主任孟照红介绍，为杜绝随意举债、盲目举债行为，省财政厅印发了《关于试编2014年政府性债务收支计划的通知》，在全省各级试编政府性债务收支计划，全面反映上年末债务余额、当年拟举借数额、当年拟偿还数额及偿债资金来源等；未纳入政府性债务收支计划的项目，一律不得举借政府性债务。

政府性债务纳入计划管理，在编制计划时就要考虑偿债资金来源，一方面，为下一步将政府性债务分门别类纳入全口径预算管理做好准备，另一方面，也为防范债务风险构筑第一道“防护网”。

为厘清安徽全省的地方政府性债务底数，省财政厅及时组织各市县、省直单位政府性债务管理业务经办人员进行集中培训，将审计结果数据按区划单位分解下发，组织开展补录、更正工作，确保地方政府性债务管理系统中截至2012年底、2013年6月底的存量债务数据，与2013年审计署政府性债务审计数据完全一致；建立全省政府性债务月度分析制度，分级、分类、分部门统计分析政府性债务，全面分析各地政府性债务情况，锁定“蓄水量”，夯实管理基础。

同时，加快实施债务管理信息化建设，组织开发完善了“地方政府性债务管理系统安徽专版”和“安徽省政府债务决策分析系统”，灵活运用图表等工具，直观反映全省地方政府性债务状况，加强债务数据分析，动态反映变化，努力适应债务管理“大数据”时代的要求。

加强举债审批管理设置“检查站”

安徽省加强政府性债务管理的另一项重要措施就是实施严格的审批管理。

从2014年起，安徽省实施政府性债务举借审批制度，所有政府性举债一律由主管部门提出申请，同级财政部门对债务投向、债务规模、融资成本、融资方式等进行严格审核把关，报同级政府审批，对政府审定的项目发放审批卡，部分市县还积极探索将重大举债项目报同级人大审查批准。

记者在一份文件中看到，省财政厅专门发文，从测算可新增融资规模、严格把握审批尺度、规范政府融资平台举债审批等方面细化审批内容，加强债务审批管理。

同时，为降低债务融资成本，凡依靠财政性资金偿还且融资利率超过银行同期贷款基准利率1.3倍的市县举债项目，须报省财政厅审批；超过1.5倍的项目，不予审批。

“实行政府融资平台公司名录管理，对全省政府融资平台公司进行全面清理整合，市级不得超过5家，县级不得超过3家；凡没有纳入名录管理的政府融资平台公司，一律不得开展政府融资业务。目前，全省已有380家政府融资平台公司纳入名录管理，规范其融资行为。”孟照红介绍。

针对债务审计中发现的问题，省财政厅联合有关部门制定省级公立医院债务管理办法和加强基层医疗卫生机构债务管理等文件，规范院校和卫生医疗机构的举债行为。对违规举债行为亮“红牌”，对符合发展需要且符合相关规定的举债行为开“绿灯”，有效防范了新增债务造成新的风险隐患。

为规范土地储备融资，从2014年起将土地储备融资纳入地方政府性债务统一管理，并根据年度土地收储计划，核发年度融资规模控制卡，对土地储备融资实行规模控制。同时，规定土地储备融资资金不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目，为规范土地储备融资行为加装了“安全阀”。

一些市县对债务审批管理作了更为严格的规定。芜湖市财政局副局长史跃春介绍，该市规定，对县区新增重大举债项目融资额在5000万元以上的，一律由市财政局集中审核，并报经市政府同意后，核发“政府性债务融资项目审批卡”。2014年，原则上对县区新建项目融资一律不予审批。

此外，芜湖市还建立市对区债务偿还调控机制。一方面，区级按年度预算公共预算财力的15%专项上解市级，由市级建立统一的区级偿债资金池；另一方面，市级审核区级实际还本付息需求情况后，在区级年度上解财力范围内，直接将偿债资金拨付至区级债务单位还款账户，同时下达区级财政专项补助。

六安市进一步规定举借程序，所有新增债务由财政会同相关部门初审，报同级政府审定，重大举债项目报送同级人大审批。

强化债务考核架起“高压线”

政府债务盘活了资金、调度了资金，也节约了资金，在弥补地方财力不足、推动地方经济社会发展方面起到了重要作用。安徽省在实践中不断改革和创新工作机制，架起“高压线”，念好“紧箍咒”，将关口前移，切实加强财政债务融资管理。

据了解，安徽省综合考虑各市县的债务类别、债务期限等因素，运用债务率、偿债率、逾期债务率等指标，对截止到2013年底债务率超过100%，或者逾期债务率超过30%的市本级和县（区）进行风险提示，要求相关地区严格控制新增债务规模，积极筹集资金偿还到期债务。

目前安徽省正在研究制定政府性债务风险预警监测办法，定期对省本级、市本级、县级政府性债务风险进行动态监测、评估和提示，着力建立科学有效的风险预警监测机制，谨防地方政府打“擦边球”、触“高压线”，确保不发生系统性、区域性的财政金融风险。

为明确责任、强化考核，省财政厅研究制定了省对市、县政府性债务管理考核办法，将政府性债务风险管理纳入省政府对市县政府的目标管理绩效考核和党政主要领导干部政绩考核；将政府债务审计纳入领导干部经济责任审计和财政收支审计，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究等。

记者在这份考核暂行办法的文件中看到，考核内容包括管理基础、制度执行、主要指标和债务化解等四大项，每大项又分为若干小项，共计100分，考核对象为16个市和47个省直管县。区及市管县的考核，由市级财政部门组织实施。

一些市县也迅速行动，念好考核“紧箍咒”。

芜湖市分举债审批、成本控制、债务资金使用等16个评分项目、43个计分点，对债务管理进行客观、公正、科学的考核评价。同时，对违反政府债务管理规定，未按要求进行审批的举债行为实行“零容忍”，年度内只要发生一起违规举债，当年考核为零分。

马鞍山市出台办法，将债务资金偿还、使用效率和融资成本等因素纳入市政府年度目标考核。按月对全市投融资平台的资产、负债和资金使用情况进行统计分析，督促各债务主体按既定偿债方案筹措资金，按时足额偿付债务本息。

“将政府性债务融资纳入财政改革，严格落实政府、财政、市场、企业等在政府性债务融资管理中的主体责任和监管责任，确保每一级财政、每一个系统、每一个部门、每一个项目建立任务明确、责任明晰、针对性强、操作性强的责任风控。”罗建国表示。

探索融资模式创新增设“推进器”

在严格控制债务规模、融资成本和举债方式的基础上，积极探索新的融资举债模式，发挥政府性债务资金的正能量作用，这是安徽省加强政府债务管理的根本出发点。

“我们坚持财政债务融资绩效观，力争通过政府、市场、社会、财政等各方面的共同努力，做到科学有序管理，充分发挥财政债务融资的倍增效益。”省财政厅债务办常务副主任尹祥领介绍。

他表示，举债优先投向重大基础设施建设和重大民生工程项目，充分评估项目的科学性、可行性及债务偿还能力，推动债务融资的持续健康发展；对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，大力推广PPP模式；对难以吸引社会资本参与、确需政府举债的公益性项目，政府进行债券融资。

据了解，安徽省创新全省棚户区改造融资模式，利用省级政府融资平台公司与国家开发银行合作，采取“统一评级、统一授信、统借统还”模式，开展全省棚户区改造融资工作。目前，一期建设项目已向国开行贷款融资近900亿元，支持纳入省级融资平台的15个市和43个县加快棚户区改造实施进度。

举债优先投向重大基础设施建设和重大民生工程项目在安徽遍地开花。如合肥市为解决重大项目融资问题，与国开行创新设立“资金池”，即通过财政收入、土地出让收入等按一定比例计提，将各种渠道的零散资金归集到一个专户（即资金池），该模式顺利解决了环巢湖流域生态保护修复、新型城镇化、棚户区改造等重大项目融资问题，为合肥市“大湖名城”的建设助力扬帆。淮南市举债主要用于山南新区安居工程项目，对提升山南新区整体环境、改善民生等方面发挥了积极作用。

“从实践来看，政府债务为经济发展注入了活力与动力，夯实了基础设施建设和重大民生工程，更重要的是降低了融资成本，创新了融资模式。”罗建国说。下一步，安徽财政将按照新预算法要求，围绕“防控风险、严格审批、规范管理、服务发展”的目标，进一步深化政府性债务管理改革，开明渠、堵暗道，将政府性债务分门别类纳入预算管理，建立以政府债券为主体的举债融资机制，为推动全省经济社会持续健康较快发展作出新的贡献。