吉林：制度成体系管债“一条龙”

吉林省的地方政府性债务率从2011年开始呈逐年下降趋势，平均每年降低约5个百分点，今年有望降到74%左右。这样的走势在全国也不多见。记者了解到，近年来，吉林省通过严格借债程序、降低还款风险以及规模控制

吉林省的地方政府性债务率从2011年开始呈逐年下降趋势，平均每年降低约5个百分点，今年有望降到74%左右。这样的走势在全国也不多见。

记者了解到，近年来，吉林省通过严格借债程序、降低还款风险以及规模控制等方面的举措，不断加强对地方政府性债务的管理。今年4月份，吉林省政府发布了《关于进一步加强政府性债务管理的意见》，吉林省财政厅随即出台了5个配套办法，对全省地方政府性债务的收支计划编制、举债核准管理、地方政府融资平台公司财务管理、偿债准备金管理，以及债务规模管理和风险预警指标监测管理等作出了明确规定。可以说，从省级层面的顶层设计来看，管理地方政府债务的“1+5”制度体系已经建设完备，为管好用活地方政府性债务夯实了基础。

借还有据 谁借谁还

在今年新修订的预算法和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》中，对于地方政府性债务管理的核心原则就是“谁举债、谁偿还”。贯彻这一原则的具体举措就是针对“借、管、还”三个步骤的强化管理。

从吉林省财政厅的5个配套办法看，在“怎么借”的管理上，该省着重建立了政府性债务计划编制和举债核准程序两个制度。一方面，各级政府必须根据经济发展需要编制年度政府性债务收支计划，并报省财政厅备案。另一方面，各级政府的财政部门还需结合年度债务收支计划、项目建议书和可行性研究报告，在考虑综合财力、融资成本和债务预警指标等因素后，按照融资额度和融资方式，对符合条件的部门和单位发放融资规模控制卡。需要举债的单位在拿到这张融资卡后，才能到相关融资机构办理手续。

举债程序的限定从一定程度上说是从举债的源头上控制了地方政府举债的规模，同时财政部门监督地方举债的话语权得到了提升，地方政府“盲目举债、多头举债”的乱象也得到了有效的控制。

在“怎么还”方面，除了按照“谁举债、谁偿还”的大原则制定切实可行的偿还计划之外，吉林省推行的偿债准备金制度可谓是应对政府偿债风险的一大亮点。吉林省审计厅公布的数据显示，截至2013年6月底，吉林省省级、7个市级、12个县级建立了偿债准备金制度，准备金余额为4.87亿元。

据吉林省财政厅副厅长王振介绍，各级财政部门需要按照政府性债务规模中政府负有偿还责任债务余额的1%建立偿债准备金，专项用于地方政府到期债务的周转性垫付，这一资金不允许被挪用和挤占，并且在一定期限之内要收回。未按规定建立偿债准备金的地方，吉林省财政厅将对地方后续申报的新增举债规模从严控制。下一步，吉林省财政厅将进一步完善偿债准备金制度，重点督促已经建立偿债准备金账户但是资金却未到位的市县尽快充实资金。

建立指标体系做好“怎么管”

在“借”与“还”之间，还有一个过程就是“怎么管”。吉林省的解决办法是——建立起风险预警和绩效考评机制。

在债务风险的防控上，吉林省采取的是实时监测各级政府性债务动态变化状况的方法，对超出债务风险预警区域的市县进行风险提示。

吉林省财政厅已经发布了2013年全省各市县政府债务风险报告，明确对高风险地区，除了国家政策允许的重大民生项目外，原则上不批新增债务。实际上，风险的监测同时也就是对债务规模的一次有效控制。

在吉林省的政府性债务风险评价体系，中除了债务率和逾期债务率之外，还包括了借新还旧率、新增债务率和偿债率三个指标。这一共五项指标将被按照一定的公式进行评分，加权计算出结果大于80分的市县不允许再新增债务。另外两个核心指标，债务率和逾期债务率如果超过100%和15%的市县，原则上禁止新增债务，只允许借新还旧。

该省还在地方政府绩效考评机制中专设了“地方政府性债务否决指标”。《吉林省县域考评办法》中明确规定：“地方政府性债务债务率超过100%，或逾期债务率超过15%且债务风险评价体系分值高于80分的”列入一票否决指标中。

“即使市县政府债务风险预警指标处于合理区域，也并不意味着完全可以举借计划内的债务数额。”吉林省财政厅债务处副处长岳喜财介绍说，吉林省的做法是总额和增长速度双控。省财政厅将符合条件的借债主体划分为绿色和橙色两个区域，在橙色区域的可以新增，但是额度需要严格把关；针对绿色区域的借债主体，吉林省财政厅会控制新增债务的增长率，基本上与当地经济增长的速度保持一致。

强化对融资平台公司已举借债务的管理也是管控地方政府性债务的重要一环。吉林省财政厅要求融资平台每个季度都要报送债务资金使用情况，严格监测债务的用途，同时要求融资平台公司年末要报送经会计师事务所审计的财务报告，并且有条件的政府职能部门可以采取委派财务人员制度，督促平台公司严格按照国家有关财务制度和公司章程规定开展财务活动。

此外，对于一些融资成本较高的项目，吉林省还建立起了一套置换机制。如对采取BT等其他变相回购方式，以及通过信托、金融租赁、财务公司等直接或间接融资形成的政府性债务，吉林省财政厅通过压缩新项目、调整在建项目融资、调整预算支出结构等方式进行置换，降低了融资成本。

同时，新《预算法》和国务院的《关于加强地方政府性债务管理的意见》都不允许原有的地方政府融资渠道再继续使用，地方发债限额需国家审批。王振表示，在这种情况下，除了符合规定的在建项目可以继续进行融资外，在重大基础性、公益性项目融资方面，吉林省目前正在积极研究引入信誉好、有实力的运营商参与PPP模式示范项目的建设和运营，并鼓励和支持金融机构为PPP项目提供融资、保险等金融服务。