先评估绩效 再确定花钱——对北京市2015年预算事前绩效评估工作的观察与思考

规范财政资金分配行为，硬化支出预算绩效约束，加强人大对预算的审查监督，是与传统的预算管理方式最大的不同。记者近日参加的北京市2015年绩效评估工作，感受到了这样的不同。一个实质的变化目前，北京市财政局

规范财政资金分配行为，硬化支出预算绩效约束，加强人大对预算的审查监督，是与传统的预算管理方式最大的不同。记者近日参加的北京市2015年绩效评估工作，感受到了这样的不同。

一个实质的变化

目前，北京市财政局对2015年预算项目进行评估的工作已经接近尾声，涉及61个项目，金额近48亿元。项目分两批先后进行评估，由北京市财政局委托第三方中介机构独立组织开展。事前评估就是要看这些项目的钱该不该花，预期绩效目标定的是否合理，各项措施能不能保证达到预期的效果。也就是说这些项目中，如果有不该花的钱，或花出去的钱没有产生预期效果，就会被砍掉。这是一种实质的变化，一个艰难的变化。

北京市财政局从2010年开始绩效预算改革的大胆尝试，敢于将自己的权力关进制度的笼子里，把支出预算通过第三方中介机构进行事前评估，并请人大代表、政协委员参与评估过程，让他们对财政预算支出是否合理提出意见。其中最大的亮点是，他们的意见从一定程度上对项目决策起到了实际参考作用，挡住了一些不该花的钱。这样的做法在全国财政绩效预算改革中开了个好头。

引入第三方评估机构和人大代表政协委员参与项目事前评估

记者参加的评估项目是北京菜篮子外埠基地建设第一批34个评估项目之一，涉及金额1亿元，由北京金凯伟业咨询有限公司（第三方评估机构）负责评估。所谓外埠基地建设项目就是对北京的企业在外埠发展蔬菜种植和畜禽养殖给予一定的资金补助支持。据专家介绍，随着北京的发展，北京市的耕地面积在日益减少，已经没有足够的耕地满足蔬菜种植，而北京市的人口在不断膨胀，吃菜的需求也在与日俱增，这就不得不通过建设外埠基地来帮助北京解决蔬菜供应问题。对项目支持企业的1个亿的资金怎么花，要经过专家组的认证评估。评估组成员包括来自政府财政部门的绩效管理官员、农业、会计、审计方面的专家。评估的过程又邀请了北京市人大代表和政协委员参与。评估包括听取项目预算单位的情况介绍，选择其中的项目单位进行现场调研，专家组再进一步论证。整个过程下来要将近一个月的时间。在评估过程中，人大代表、政协委员不是旁观者，而是主人！之所以作出这样的判断，是发现他们真正是在代表广大纳税人在与预算单位的不合理安排进行博弈，发表看法，对评估组的专家给予合理化建议。经过人大代表、政协委员和专家的认真评议，严格把关，评委会最终核减了该项目中冷藏库建设预算1000万元。对于这样的评估结论，项目单位的同志也表示认可，并称今后在预算项目拿出来评估前，会充分论证，细化做实，将未来的每一个环节考虑周到。

据北京市财政局绩效考评中心副主任王罡介绍，这样被核减的资金4年来达到了近30个亿。我问王罡，你们就不怕得罪预算单位吗？王罡的回答是，评估由独立的社会第三方中介机构进行，而且公正、透明，严格依据事前绩效评估的相关规则来进行，围绕项目的相关性、预期绩效的可实现性、可持续性、预期的效率、财政投入的合理性五个维度，核减的金额都有充足的理由，为纳税人负责，大家也都理解和配合。王罡说，事前评估涉及各方的利益，推进起来肯定艰难，但是再艰难，步子已迈出，没有回头路。现在这项工作得到了市政府和市人大的高度认可，所以才会有事前评估项目金额每年的增长。

据王罡介绍，北京市财政2014年正式出台了绩效预算事前评估具体的实施细则。与目前国内大多数地方的绩效评价还在侧重于事后阶段相比，北京市财政局已经在努力尝试将评估前移，即事前评估，而且通过社会第三方中介机构来实现。第三方评估最大的好处是从根本上克服内部评估双重角色的矛盾，确保评估结果的独立性和客观性。能够看到北京市财政局绩效预算改革在起步阶段就很高。

事前评估是整个绩效预算执行过程中最重要的阶段，它是整个闭环过程的起始阶段。事前评估解决的是钱该不该花的问题，应该怎么花以及财政资金投入的风险因素。既要防止钱花得不到位，又要让钱真正花出效益。据了解，连续4年进行事前评估，北京市财政局挡住了一些不该上的项目，有些不符合财政公共性支出预算的性质被坚决否定掉了，已经产生了很好的效果。人大代表，海淀区财经委委员卫爱民对此项工作的评价是，透明化的工作方式，推动了北京市财政预算水平的提升，启迪了整个财政部门的绩效预算意识。以前预算就是编个数，现在，财政局要对这个数问个究竟，更加理性了。北京市财政局在财力范围内统筹优先安排绩效高的项目，事前评估工作为政府资金的合理分配提供了参考依据，看住了纳税人的钱。这样的职能转变落地有声。毕竟事前绩效评估工作是一个刚刚起步的改革，有很多问题需要慢慢来解决。如，现在还不是所有的预算项目都能做到事前评估。记者了解到，北京市去年事前评估项目金额占整个预算支出不到3%，还有巨大的潜力待挖。但是随着改革的深入，未来将做到所有财政资金实行绩效目标申报，纳入全过程预算绩效管理。

让花钱变得艰难是一种进步

整个过程下来，能够看到一个预算绩效公开的雏形正在形成，而这正是北京市财政局迈出财政体制改革的重要一步，这一步就是利用预算手段把政府的权力关在制度的笼子里的自我革命的实践，即引入第三方机构进行预算项目事前评估，并邀请人大代表和政协委员参与评估的全过程。这本身就是一个进步。在一定程度上确保了预算开支的公共性，程序合法性和公开性。花财政的钱变得艰难了，但是花钱难不是目的，而是要花出效益，花出效果。要做到这一点，事前评估就是一个关键。从目前工作的进展看，数量还有待增加，改革有待深化，面要扩，评估预留时间要长。据了解，目前北京市财政局绩效预算工作在项目的事中、事后管理已经实现了全覆盖。照这样的速度进行下去，事前评估工作的全覆盖同样值得期待。

当然未来的改革将更加艰难，用人大代表卫爱民的话讲就是要打造预算政府。预算政府就是要逐渐建立起法律程序，纳税人的钱要经过人大批准后才能支出。这是建立现代财政制度的基本要求，也是依宪治国的根本。无疑，北京市财政局离这一步更近了。