扎牢管理篱笆 推进预算制度法制化

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总体要求。深入贯彻新预算法和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》，是全面落实十八届四中全会精神的一个重大举措，也是当前各级财政部门的一项重要政治任务。着眼

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总体要求。深入贯彻新预算法和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》，是全面落实十八届四中全会精神的一个重大举措，也是当前各级财政部门的一项重要政治任务。

着眼于“法”强化财政法治理念

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”各级财政部门一定要从全面深化改革、推进依法治国的全局战略高度，把学习贯彻新预算法摆上突出位置，把各项财政工作置于新预算法的法律规定之下。一是坚持依法行政。加快行政审批改革，简政放权，推行财政权力清单制度，把权力关进制度的“笼子”，细化行政裁量权基准内容，做到权责法定化。健全依法决策机制，依法对财税政策、预算编制、项目管理、资金分配进行科学决策。推行重大决策终身责任追究制及责任倒查机制，全面落实财政行政执法责任制，完善纠错问责机制，形成依法办事的良好法治环境。二是坚持依法理财。根据统一性与灵活性相结合的原则，抓紧研究制定自治区转移支付、专项资金、政府债务、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的规章制度，扎牢财政管理的篱笆，推进预算编制的法治化、科学化、民主化，自觉接受人大的审查和批准。三是坚持依法治税。建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系，逐步实现预算收入从约束性转向预期性，从而使预算收入的编制更加适应经济社会发展水平。强化税收入库管理，杜绝偷漏税，提前征收或者减征、免征、缓征应征税款，全面规范税收优惠政策，建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强非税收入管理，继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目，维护财经秩序，促进社会公平。

着眼于“全”完善政府预算体系

政府的所有资金只有“一个口子进，一个漏斗出”，才能全面真实准确反映预算编制是一本“明白账”。一是健全预算体系。建立定位清楚、分工明确、规范透明的政府预算体系，科学编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，同时将一般债务编入一般公共预算，专项债务和土地、矿权收入编列政府性基金预算，保持“四本”预算的完整和独立，突出预算编制的合理性、操作性、可持续性。二是加大统筹力度。宁夏地方收入总量较小，税收收入占到75%，非税收入占到25%，可用财力很少。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度十分必要，也是调剂平衡预算的一个重要途径。建立统筹调剂机制，将政府性基金预算中应该统筹使用的资金列入一般公共预算，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度，在精算平衡的基础上做好社会保险基金结余的保值增值。三是建立定额标准。进一步完善基本支出定额标准体系，建立人员编制、公用经费、资产使用与预算管理相结合机制，制定机关运行经费实物定额和服务标准，严格控制机关运行经费和“三公”经费支出，降低行政成本。加快制定项目支出定额标准体系，从严控制项目建设资金超预算，避免项目建设出现资金缺口。四是完善公开机制。推行“八公开”，即：政府预决算、部门预决算、一般转移支付、民生支出、地方政府性债务、预算绩效信息、财税政策、规章制度和所有财政资金安排的“三公”经费的公开。

着眼于“细”改进预算控制方式

细节决定成败。提高预算管理的科学化、精细化水平，必须从预算管理的每一个环节入手，着力改进预算控制方式。一是编制中期规划。按照新预算法的要求对宁夏未来三年一些重大战略、重要改革和重点项目的政策支持、资金安排、评价办法进行规划，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束，在年度预算编制中对接好规划的项目资金。推进部门编制三年滚动规划，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的要与三年滚动财政规划衔接，加强项目管理，健全项目预算审核机制。二是推行跨年度预算平衡。超收收入主要用于化解债务或补充预算稳定调节基金，如果出现短收，采取调入预算稳定基金或其他预算资金，削减支出实现平衡。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，改变先确定支出总额再安排具体项目的编制办法。三是完善转移支付制度。在转移支付比例上，增加一般性转移支付规模，自治区逐步将占比提高到60%以上，厘清自治区和市县的事权与支出责任，大量减少县级配套资金，增强市县基本财力。在转移支付测算上，进一步改进和完善现行“因素法”，增加革命老区、贫困地区、棚户改造区的权重，逐步缩小地区间基本公共服务差距。在转移支付方向上，体现民生领域支出，着重保障就业养老、社会救助、教育医疗、环境保护等公共服务。大力清理、整合、规范专项转移支付，逐步取消竞争性领域专项，严格控制引导类、救济类、应急类专项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的专项坚决取消，确需保留的专项实行“零增长”。2015年力争自治区专项数目大幅压缩。聚集财力，办好大事，把有限的财政资金用在刀刃上。四是管好结转结余资金。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，提高年初预算到位率，有效控制新增结转结余资金。定期清理结转结余资金。各级政府各部门上一年预算的结转资金要在下一年用于结转项目的支出，连续两年未用完的结转资金要作为结余资金管理。加大结转结余资金统筹使用力度，避免结余资金多年沉淀。开展对2013年及以前年度的结转结余资金清理回收，统筹用于经济社会发展亟须资金支持的领域和民生事业。五是加强国库现金管理。全面清理整顿财政专户，各地各部门一律不得新设专项支出财政专户，除批准予以保留的专户外，两年内逐步取消其余专户。开展清理财政借垫款，对符合规定的临时性借垫款及时收回，不符合规定的要限期收回。合理调节国库资金余额，提高国库资金收支运行效率。建立竞争性存款机制，将国库资金、社保资金、公积金、专户存款与各商业银行的信贷投放挂钩，提高各商业银行服务地方经济社会发展的积极性。

着眼于“管”严控政府债务风险

一是健全举债机制。宁夏出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要坚持“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险”的原则，建立“借、用、还”相统一的政府性债务管理机制，规范举债报批程序，细化债务类别，编制政府债务预算，控制举债规模。从严限制债务用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。认真总结宁夏地方政府债券自发自还试点工作经验，继续做好2015年自发自还债券工作，争取自发自还债券规模所有扩大。二是创新融资方式。稳步推进平台公司与主管部门剥离，整合融资平台公司现金流，撬动商业资本和社会资本投放。鼓励社会资本参与银西高铁、城市轻轨、基础设施建设等有一定收益的公益性事业的PPP模式。三是分类管理债务。在测算地方政府性债务风险时，把保工资、保民生、保运转等必要支出从一般公共预算中单列出来，不把必要支出作为举债的依据。四是建立风险预警机制。根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等参数指标，科学评估地方债务风险状况，对债务高风险的市县进行有效预警。建立偿债准备金制度，根据举债额度和还款期限，预算安排一定数额的偿债资金，确保到期有钱偿还。推行举债考核问责，真正做到“谁举借、谁负责、谁偿还”。

着眼于“效”加强预算执行管理

一是强化预算编制的权威性。不得随意开财政收支的口子，必须作出预算调整的应当在预算调整方案中作出安排并报人大审议。未列入预算的事项一律不得支出。二是加快支出进度。将预算支出进度作为年终效能目标管理考核的重要内容，推进预算执行落实。三是健全绩效评价机制。建立预算绩效第三方评价机制，组织第三方参与评估，逐步实现绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将过去重项目资金绩效评价转向重评价结果，将评价结果作为调整支出结构、完善财税政策和科学安排资金的重要依据。四是加强监督检查。构建“大监督”格局，充分发挥审计部门和财政自身的监督检查作用，严肃财经纪律，强化责任追究，按照新预算法的有关规定依法处理虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金等违规违纪问题。（作者系宁夏回族自治区财政厅党组书记、厅长）