新预算法，为深化财税改革引领方向

历史总是有许多巧合之处。1994年，作为建立社会主义市场经济体制的重中之重，财税体制领域掀起改革浪潮，并推出影响深远的分税制改革；随后，我国首部《预算法》问世。2014年，作为全面深化改革的突破口，《

历史总是有许多巧合之处。

1994年，作为建立社会主义市场经济体制的重中之重，财税体制领域掀起改革浪潮，并推出影响深远的分税制改革；随后，我国首部《预算法》问世。

2014年，作为全面深化改革的突破口，《深化财税体制改革总体方案》成为中共中央全面深化改革领导小组率先着手部署的具体领域、专项议题的改革之一；随后，新《预算法》亮相。

细观起来，预算法律仿似一部内化改革共识的智慧方略，又似一部充溢改革思路的执行方案，而不仅仅是一部字斟句酌的法典文本。尤以新《预算法》表现得更为明显。

20年嬗变，这样的角色耐人寻味。这是与现代国家中《预算法》被赋予的“亚宪法”或“经济宪法”的美誉相契合的。

预算法治凝聚共识

今年8月31日下午，十二届全国人大常委会第十次会议以161票赞成、2票反对、7票弃权，表决通过了新《预算法》。此次共做出了81条修改。

作为安排国家财政收支的法律，《预算法》修订牵一发而动全身。究其原因，国家账本关系到几乎每一个社会成员包括生老病死、衣食住行等在内的切身利益，相关领域改革攸关中央和地方的关系、立法权和行政权的关系等深层次重大课题。

其实，早在上世纪90年代就有了修订《预算法》的动议，但直到2004年全国人大《预算法》修改工作小组成立，这才正式开启修订之路。但由于牵涉面广，直到2011年11月，预算法修正案草案一审稿才正式提交。直到2012年，二审稿才出现在公众视野中并征求各方意见，其在一个月内收到了近33万条意见，超过个税修正案创下的23万多条意见的纪录。今年，草案又经历三审、四审，才得以表决通过。

一方面，新《预算法》从预算的审批、执行、调整到追责方面都作出了调整，取得了很大突破。比如实行全口径预算，政府收入“颗粒归仓”；避免收“过头税”，预算审核重点转向支出预算和政策；规范专项转移支付，减少“跑部钱进”；“预算公开”入法，从源头防治腐败；严格债务管理，为地方政府债务套上“紧箍咒”；“勤俭节约”入法，违纪铁腕追责；贯穿“绩效”理念，解决“乱花钱不问效果”之困；等等。对于公众关心的诸如政府“三公”经费开支、“乱花钱不问效”、公众参与权等问题，新《预算法》都予以积极回应。

另一方面，新《预算法》明确了其本质和定位，即由一部“帮助政府管钱袋子”的法，变成了一部“规范政府钱袋子”的法。这种从“管理法”向“控权法”的转型，蕴涵了深刻的法治和民主精神。

财政是政治与经济改革的交叉点，预算法治化的加速，使得既有改革成果得到法律确认，社会关切得到积极回应，社会共识得到空前凝聚，自然也为全面深化改革营造了良好环境。

着眼未来衔接改革

不独重视眼下的舆情回应、法律完善，新《预算法》还将眼光抛向了未来。

这主要体现为：结合十八届三中全会对全面深化改革的部署及《深化财税体制改革总体方案》的改革要求，对财政预算改革顶层设计作了一些衔接性规定，为下一步改革留出法律空间。譬如改进年度预算控制方式。十八届三中全会《决定》提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，以解决现在预算执行中片面追求预算平衡带来的“顺周期”问题。新《预算法》也作出相关规定。这就为年度预算控制方式的深化改革提供了法律依据，进而也将推动政府预算管理制度的深刻变革。

譬如建立跨年度预算平衡机制。根据《决定》相关要求，新《预算法》作出了各级政府建立跨年度预算平衡机制的原则性规定，同时确立了预算稳定调节基金的法律地位，这些也为未来编制中长期财政规划和多年滚动预算提供了依据。

譬如编制政府综合财务报告。根据《决定》关于“建立权责发生制的政府财务报告制度”的要求，新《预算法》对此也作出明确要求，为未来各级政府全面建立政府综合财务报告制度指明了方向。

从更深层次理解，这些设计也是在布局改革。

在很大程度上，新一轮财税体制改革已成为全面深化改革的突破口。而科学的财税体制又要建立在现代财政制度的基础上，建立现代财政制度的基础则是预算管理制度改革。

无论出于法律文本的前瞻考量，还是出于时代新政的使命所趋，新《预算法》都无可推脱地肩负了为深化财税体制改革以及全面深化改革进行衔接引领的重任。