政府责权划分敢问路在何方

建立事权与支出责任相适应的制度是建立现代财政制度三大重点的最后一项，也是难度最大、最为关键的一项改革。在多层级政府组织的实践中，政府间职责的划分具有不稳定性，且争议很大，由此导致相关法律的缺位或者模糊

建立事权与支出责任相适应的制度是建立现代财政制度三大重点的最后一项，也是难度最大、最为关键的一项改革。在多层级政府组织的实践中，政府间职责的划分具有不稳定性，且争议很大，由此导致相关法律的缺位或者模糊不清。12月初，财政部部长楼继伟在媒体发表署名文章，强调推进各级政府事权规范化、法律化，并就此项改革发表了看法。他认为，“事权划分是现代财政制度有效运转的基础和支撑，是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。只有明确政府间事权划分，才能相应界定各级政府的支出责任，并合理选择转移支付方式，确定财力与事权相匹配的程度，满足各级政府履行事权的财力需求，实施相应的预算管理。”

思路明确

中央与地方之间支出责任模糊，效率较低，已成为当前财税体制的最大问题，亟需解决。应该以明晰政府事权和支出责任为逻辑起点，达到财力与事权相匹配的目标效果。中国人民大学财政金融学院副教授贾俊雪指出，清晰界定政府事权、转变政府职能，更符合打造“有限且有效”的政府，合理框定政府与市场的边界等宏观目标的要求。在目前条件下，将事权和支出责任划分作为解决当前体制问题的关键落点，改进转移支付制度，把一些关键因素和配套改革综合考虑进体制结构和配套措施的制定之中。财政部科研所研究员梁季认为，中国发展至今天，城乡差距、区域差距仍要求中央具有较强的资源配置能力，以实现中国的“赶超发展”战略和“共同富裕”，而中国因其幅员辽阔和地区之间的巨大差异，又需要发挥地方积极性，以满足不同地区、不同发展阶段的不同需求。与1994年财税体制改革不同的是，本轮财税体制改革强调“发挥”中央与地方的积极性，而非“调动”中央和地方的积极性，一词之差可发现其背后治理理念的差异，这意味着无论是中央还是地方，都应该只做应该做和能够做的事情，均应发挥主观能动性。只有中央与地方政府的权责清晰、对称，才能贯彻中央调控意图，避免地方之间恶性竞争。因此，中央与地方财政关系如何确立，道路已经明晰，正如楼继伟部长在上述文章中所指出的，“通过完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，建立各级政府分工合理、职责明确、各司其职、各负其责、控制有力、运转高效的国家权力纵向配置与运行机制。”

现代财政分权理论普遍认为，财政分权是提升中央政府和各级地方政府效率和责任感的一种有效激励和约束手段。然而现实中这一点能否成立，很大程度上取决于制度安排，因此必须要有顶层设计。楼继伟部长在上述文章中也明确提出，一是强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权。二是强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责。三是强化市县政府执行职责。

改革路径

楼继伟部长指出“明确地方事权行使应以不损害政治稳定、市场统一和其他地区利益为原则。中央和地方事权划分必须以法律为载体。以立法程序中的公开透明、民主参与取代行政决策中的个别博弈、讨价还价；以法律的权威性保证政府间事权划分的稳定性和连续性。”同时宜研究修改立法法，“明确在行政法规与地方性法规不一致时，由全国人大常委会以事权划分为依据确定两者的适用问题。明确建立与政府事权划分相匹配、与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证事权划分有效性与司法公正性。”明确相应事权归属，“以宪法确立的事权划分原则为指导，通过立改废等多种形式，在各相关单行法律中具体规定该领域事务的事权划分：除中央事权外，将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央与地方共同事权，规定由地方组织实施，中央和地方共同承担支出责任；将地域信息性强、外部性不显著并主要与当地居民利益直接相关的事务放给地方，增强地方政府的责任与活力，满足差异化公共服务偏好。”

配套措施

1994年以来省以下财政体制安排存在不少突出的矛盾，县乡财政陷入较严重的困境，省直管县、乡财县管都是针对当前财政关系失衡采取的补救措施。针对这些问题，楼继伟部长在文章中也提及，即“在纵向上，应当根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，推进执法重心向市县政府下移，着力提高基层政府执法能力。”

希望通过这次改革，能彻底改变这种失衡。按照楼继伟指出的改革路径：“切实推进政府职能转变，明确界定中央和地方的支出责任，加强财税立法。”相信未来的改革，将能看到政府间财政关系全国一盘棋，上下和谐共进的良好局面。