云南：唱好“编制”曲

适逢2015年预算编制工作开始，如何把深化预算管理制度改革的要求贯彻到预算编制工作中，是陈建国就任云南省财政厅厅长半年多来考虑最多的一件事。在他看来，预算改革本身是一个不断发现问题、解决问题的过程。自

适逢2015年预算编制工作开始，如何把深化预算管理制度改革的要求贯彻到预算编制工作中，是陈建国就任云南省财政厅厅长半年多来考虑最多的一件事。在他看来，预算改革本身是一个不断发现问题、解决问题的过程。自2000年推行部门预算改革以来，云南省围绕一些重点、难点问题，通过完善管理制度，规范管理流程、提高管理绩效，初步建立了一套较为完备的部门预算管理体系。但随着改革的深入，现行预算管理制度也暴露出一些与现代国家治理要求不相适应的问题，需要按照中央的整体部署，以改革精神破解预算管理面临的困难和问题。

正视预算管理存在的问题

有着多年主政地方和财税工作经验的陈建国，对云南省当前预算管理制度存在的问题有着较深的感知。他将这些问题概括为五个“不够”：

一是预算规划前瞻性不够。缺少安排公共资源的中期规划和对多年度总量平衡的谋划，一些重大政策、重大事项还没有形成稳定的运行机制，一些行业发展的宏观规划与预算不够衔接，预算项目零碎，导致财政投入与事业发展“两张皮”，难以集中财力办大事，资金使用效益较低，影响了财政的可持续性。

二是预算资金统筹力度不够。与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出项目量多面广，2014年仅教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等挂钩支出和历年基数项目支出就占总支出的54％，虽然在特定阶段为促进某些领域发展起到了积极作用，但也影响了预算的统筹协调功能。

三是预算完整性不够。预算体系不够统一完整，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的功能定位及相互关系还不清晰，相互之间缺乏有机衔接，与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出项目多，影响了预算的统筹协调功能。

四是预算分配科学性不够。预算约束刚性不足，预算编制、审批、执行、监督之间缺少制衡，财政资金“跑冒滴漏”甚至被侵占挪用等问题时有发生。预算绩效管理结果运用机制尚未完全建立，仍然存在“重分配、轻管理”的现象，预算绩效管理工作质量有待提高。

五是预算公开透明度不够。预算公开的基础工作不够扎实，个别部门因种种原因未公开预算信息，项目预算管理还难以适应预算公开的要求，一些专项支出政策制定、管理办法、预算分配的透明度不高。

“这些问题相互交织，直接影响了全省预算分配的规范性和财政资金使用的有效性，制约了相关工作的开展。”陈建国说，深化云南省预算改革势在必行。

有效破解预算编制难题

“结合2015年预算编制工作，我们围绕‘强化控制、突出绩效、公开透明’的主线改革预算编制，抓住关键环节，实现重点突破。”陈建国介绍了云南省破解预算编制难题的具体措施，主要体现在以下几个方面：

——以改革完善机制为基础，从根本上解决预算编制不科学的问题。在编制收入预算方面，认真落实收入预算由约束性转为预期性的要求，结合云南省当前经济社会发展实际，按照积极财政政策相关要求，实事求是、留有余地、积极稳妥地编制2015年收入预算。为切实解决部门申报预算盲目编报数量、金额，不重质量问题，2015年实行预算总额控制，各部门申报的项目支出预算，控制在上年项目支出金额的120%范围内。同时，推进公开透明，细化预算编制。在2015年预算编审体系中，进一步突出细化预算和基本支出按经济分类编制要求，为推进预算公开和提高信息公开质量奠定基础；并将部门“三公”经费纳入部门预算编制中细化编报，确保“三公”经费数据的真实和完整。

——以整合专项资金为重点，从源头上解决资金零星分散问题。目前云南省级专项资金设置零星分散，基本上每个部门均掌握多项专项资金，其中多数专项资金实质上是重复的，不仅造成资金分散，而且导致财政资源配置效率不高。按照“集中财力、保障重点，存量优化、增量引导，统筹使用、注重绩效”的原则，遵循“增一般、减专项、提绩效”的思路，通过撤销一批、压减一批、归并一批、调整一批等措施，使省级2015年专项资金项目数量比2014年压缩46%。

——以强化统筹能力为手段，增强省级财政调控能力。通过推进全口径预算改革，强化财政统筹力度。在2015年预算编制中，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。将地方教育附加等政府性基金收支转列一般公共预算。在安排预算时，凡符合政府性基金预算、国有资本经营预算、专项收入和部门自有资金安排的支出项目，优先使用各项资金安排。同时，大力盘活存量资金，统筹安排财政预算。实行预算安排与部门结余挂钩的预算编制制度。对连年结转的专项收入和政府性基金进行清理，统筹用于一般公共预算项目。

——以改革财政资源分配机制为核心，提高财政资源配置效率。主要措施包括：一是改革“挂钩”项目和竞争性项目安排方式。2015年对农业、教育、科技、文化等有法定增长要求的支出，以及省委、省政府确定的涉及基本民生方面的支出增长政策，暂时予以保留；对其他不涉及基本民生的事项，不再“挂钩”安排，原则上实行零增长。二是优化结构,保障重点支出。在刚性支出需求增长较快,财政收支矛盾异常突出的情况下,通过调整优化支出结构,遵循轻重缓急原则,在预算安排中,对教育、农业、社会保险、医疗卫生等事关民生的重点支出，以及省委、省政府决定的重点建设项目和重大公益性基础设施建设项目予以全力保障。三是完善定额标准，提高预算分配科学性。在编制2015年省级部门预算时，以维持行政事业单位正常运转为目标，充分考虑单位职能、工作量等因素的影响，建立了一套符合省本级预算管理实际的公用经费定额标准体系，切实保障各部门履行职能的正常支出需要。

——以强化预算绩效管理为引导，提高财政资金使用效益。按照财政资金要发挥经济效益、社会效益、生态效益、政治效益的要求，加强绩效管理，压缩整合专项资金，在全面设立项目支出预算绩效目标的基础上，围绕加强预算项目绩效评价工作和完善省级部门履职绩效管理，在2015年部门预算编制中，根据绩效评价结果报告和项目支出跟踪评审发现的问题，对涉及资金使用绩效不高和存在问题的项目实行预算扣减，初步建立了绩效运行跟踪监控和预算评价结果与预算安排相结合的机制。

“通过上述改革措施和办法，着力解决预算编制中财力分散、项目零散、控制不严、绩效不高、利益固化等问题，有效增强省级财政调控能力。”陈建国表示，随着云南省全面深化财税体制改革意见和改革省本级预算编审体系实施方案等4个配套文件的出台，云南省预算管理制度改革将取得决定性进展。