监督考核应全程化全面化国务院发展研究中心“完善政府采购制度体系与运行机制研究”课题组

十余年来，我国已经初步形成了较为系统的监管法规和考核办法，并在此基础上基本建立了基于“管采分离”原则、以财政部门为监督考核主体、主要面向政府集中采购机构、以程序规范性和结果经济性为两大重点的监督考核体

十余年来，我国已经初步形成了较为系统的监管法规和考核办法，并在此基础上基本建立了基于“管采分离”原则、以财政部门为监督考核主体、主要面向政府集中采购机构、以程序规范性和结果经济性为两大重点的监督考核体系。近年来，通过制定集中采购目录、明确各级标准配置、强化集中采购、强调公开招标、扩大公开透明等措施，初步形成了多主体参与，全过程监管的整体监督，政府采购的监督考核工作取得了极大的进展。

然而，新时期政府采购工作面临着从实现“节支防腐”的老目标向“绩效最优”的政策功能效应新目标的转变，亟须提高政府采购的“效率”，并更好地实现其对节能环保、中小企业等政策支持，我国政府采购工作仍需在今后的工作中持续改进。

考核指标体系无法很好体现政采绩效

2013年，课题组对财政部、国税总局、海关总署、北京、深圳、浙江、河南等地区进行了调研，并依托财政部，向11个省市的采购人、监管部门和政府集中采购机构三方共发放了207份有效问卷，从调研的情况来看，目前政府采购监督考核体系还存在以下主要问题。

1.政府采购的制度体系建设有待提升，法规体系、体制架构等还需完善。调研中三方均认为政府采购目前最主要的问题依次是：没有有效地发挥政策性功能、采购需求不规范、过度采购严重和采购整体效率低下。而造成这些问题的原因一是法规体系不健全，现有政府采购法律缺乏对政策职能的明确要求，从而在监督和考核中不能明确相关的指标；二是管理体制问题，政府集中采购机构是否设立、设立后的定位和性质等问题均无明确规定，造成了各地管理混乱。

2.监督考核重结果轻过程，且结果着重于经济性、过程着重于规范性的监督考核指标体系不能完全体现政府采购的绩效。问卷调查显示，采购人和监管部门均认为当前政府采购考核存在的最主要问题是过度重视结果(采购人选择比例为38.8%，集中采购机构34.1%)，忽略过程考核(采购人选择比例为35%，集中采购机构48.4%)。在实际工作中，这一问题又进一步简化为重点考核采购资金的节支率和财政资金的采购程序是否合规合法两个重点考核项。但由于节约额和节约率主要以政府采购预算为基准和参照物，预算环节的不精细导致节支率高低在当前缺乏实际意义。同时，在公开招标等采购方式中，过程的规范性并不能阻止在进入采购流程前已经发生的围标、串标行为，同时评标专家权力过大、重评标过程而忽略合同履约的考核也使得程序规范性考核的效用大打折扣。此外，节支率和当前法律条件下的合法合规实际上是与“绩效最优”原则相悖的，并不利于政府采购政策功能的发挥。

3．以财政部门为核心的监督考核执行主体实际上弱化了“管采分离”原则。虽然部分地方已经意识到财政部门权力过大带来的问题，如广东省2010年发布的《实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第五十四条、第五十五条已将实施监督检查的主体规定为人民政府和人大，财政部门扮演的只是“协作配合”的角色。然而在我国的政府采购体系中，地方政府（采购人）本身就具有过度采购的倾向，而人大对财政预决算虽然具有审批监督权，但对预算、决算遭到否决的法律后果没有规定，对人大在监督中的不作为应承担何种责任也没有明确规定，导致人大监督的主动性不强。

4．以集中采购机构为主要的监督考核对象，实际上未能明确最终责任人，且遗漏了采购人、社会代理机构和供应商等责任主体。首先，作为主要监管对象的集中采购机构只是从事集中采购目录范围内的采购代理工作，既不能充分了解采购人的需求，也没有抑制采购人不合理需求的权力，甚至在多数地区没有签订合同的权力，仅仅承担了组织采购人选择相应的采购方式（一般为公开招标）的基础工作。对集中采购机构的监督考核，其本质只能是对采购流程的复核，出现问题了也找不到责任人，或者责任人并不能切实负起责任。其次，采购人作为需求源头的监管缺位。由于预算编制不精细，采购标准滞后（尤其是非货品类的服务缺乏标准）、标准的弹性过大、采购周期过长等原因，近期仍出现了部分天价采购和非必要采购。最后，对社会代理机构和供应商的监督考核方式主要是资格认定，标准比较宽松。而调研中发现，违规违法采购大多是社会代理机构为了维系政府采购人这一大客户，通过违规违法手段满足政府采购人的不当需求而产生的。

5．监督考核结果往往没有得到有效的反馈和利用。由于当前我国政府采购监督考核的内容过于狭窄，导致监督考核的结果应用范围很窄、应用程度也不高。既不能作为指导下一年度工作的数据基础，也不能对采购人的绩效高低予以不同的奖励和惩罚，出现问题后整改意见往往只能落实到单位而不是个人，没有体现监督考核的指挥棒作用。

考核内容不应只限于结果

为解决我国政府采购监督考核中出现的上述问题，适应当前我国社会经济发展对政府采购定位、职能和目标转变的需要，按照“抓紧解决老问题、逐步实现新目标”的思路，政府采购应从如下五方面进一步完善我国政府采购监督考核的体制机制。

1．从体制建设上，以理顺财政部门权责为突破，更好落实“管采分离”原则，形成权责明确的多元化监督考核主体，填补当前监管空白环节。一是要拓展“管”的内容，将“管”拓展至“日常管理”和“监督考核”两个职能。日常管理程序化、流程化，而监督考核则应进一步拓展至政府采购的需求、采购和审计等全过程。二是要明确新增监管职能的责任主体。参考国际经验，建议在政府采购的事前阶段，由各级人大负责同级政府采购人采购需求计划的监督考核，对采购人提出采购项目的采购标准、采购成本、采购方式进行评估和论证；在政府采购的事中阶段，由财政部门负责对集中采购机构以及社会代理采购机构合规性、采购绩效进行考核，并由政府集中采购机构负责对供应商履约情况的考核；在政府采购的事后阶段，由审计部门负责对采购项目整体绩效的全面考核，并提交人大进行决算审议。近期可先强化人大和审计部门对财政部门预算和决算监督的力度，在某些专业化领域探索独立第三方进行监督考核，进一步落实公开透明工作，鼓励新闻媒体和社会各界监督政府采购工作，并建立政府采购举报奖励制度和举报人保护制度等。

2．从机制建设上，以促进政府采购专业化为抓手，明确政府采购各方、各环节责任人的责权关系，落实监督考核的对象，提升政府采购的效率。远期来看，采购人和采购使用人是两个不同的主体，采购使用人的需求往往不包含政策功能，并需要通过相关的规章制度和采购人来规范和抑制其过度需求。因此，采购人作为政府采购的代表，应与采购使用人相对分离，形成一支专业化、职业化的队伍，较为独立地全权行使政府采购工作职能。但我国短期内还难以形成这样一支专业化、高效率的采购人队伍，需要一个中间过渡机构，既能一定程度上履行在执行层面上约束采购使用人过度需求的职能，又能快速培养专业化、职业化采购官队伍。从当前的实践来看，以现有的集中采购机构代表政府履行采购人职责最为合适。一方面集中采购机构最能掌握采购的细节，从而更好地控制采购行为，实现政策功能；另一方面集中采购机构本身作为当前被严格监督考核的对象，又可以更好地规范其自身采购行为。建议近期进一步强化集中采购机构和内部官员的专业化水平，并吸纳其参与政府集中采购目录及限额标准的制定，负责制定政府集中采购操作规程、实施办法，统一组织本级政府集中采购目录的实施，并在采购过程中参与对采购人、供应商、评审专家具体采购行为的监督和管理。对于集中采购机构及其内部官员出现的问题，也理应从严从重处罚。要实现集中采购机构作为专业化、职业化采购官培养机构的设想，应对集中采购机构的定位进行调整，从目前《政府采购法》中定位的代理机构转变为执行机构。

3．从流程规范化的角度，应以强化监督考核采购关键环节为重点，推进源头采购使用人监督考核和事中事后的参与方履约监督考核，实现监督考核全程覆盖。在政府采购的事前阶段，要科学管理采购需求。采购使用人编报采购需求和采购计划时，就应对采购项目进行评估和论证，明确和细化资金来源、采购方式、采购时间、采购标准。在政府采购的事中阶段，要着重加强对招投标环节的监督管理，一是要在招投标前排查围标、串标问题时落实流程背后的责任人，明确责任追究的主体。二是在事中统一评审专家的权责，可借鉴深圳的评定分离创新，将采购人吸纳到采购过程中来，同时加强评标专家的责任。三是在事后重点落实对合同履约情况的监督考核，强化对招标人与中标人合同签订情况、变更供应商、变更服务和货品内容以及未履行投标承诺情况的监督考核评价，加大对合同违约行为的惩处。最后，还应考核采购项目对某一地区的社会、经济、环境等宏观方面所产生的有形效益或无形效益的结果，以及采购使用人对于采购服务的满意度等，并进一步完善政府采购的申诉机制和供应商救济制度。

4．以电子化建设为手段促进政府采购和监督考核过程公开透明。通过电子化采购平台，建立健全采购执行的动态监控机制，加大对政府采购信息发布、计划执行、方式变更、合同备案等重点环节的监控力度。

5．以监督考核结果的合理运用促进政府采购绩效的进一步提升。将政府采购监督考核结果与下一年度的采购预算、奖励惩罚制度挂钩，促使各部门积极地运用绩效评估结果发现自身在政府采购中存在的问题，在以后的采购工作中加以改进，不断提高政府采购绩效。(节选自《中国政府采购制度及运行机制》，执笔人：黄斌)